¿Está Cataluña infrafinanciada? Sí, pero no es la única
Todas las autonomías de régimen común necesitan más ingresos e instrumentos para obtenerlos El primer paso a dar debería ser un pacto de Estado para costear el estado del bienestar
La infrafinanciación de una comunidad puede entenderse como una insuficiencia de los recursos autonómicos, en especial los que dependen del sistema de financiación de las comunidades, para cubrir sus gastos o igualar sus ingresos con los de otras comunidades. También puede hablarse de infrafinanciación en relación con el nivel de los gastos territorializados de la Administración central en una comunidad, o los saldos fiscales. En el caso de Cataluña se habla de infrafinanciación en ambos sentidos, pero aquí analizaremos solo el que se plantea en el ámbito de los presupuestos autonómicos.
Para algunos no hay un problema de infrafinanciación de las comunidades, sino de exceso de gasto y la forma de evitarlo es simple: ajustar los gastos a los ingresos disponibles. Sin embargo, ese diagnóstico y su correspondiente remedio –hacer los ajustes necesarios– ignora datos relevantes referidos tanto a los gastos como a los ingresos.
Para aceptar que todo se reduce a un exceso de gasto convendría responder afirmativamente a tres preguntas: ¿se aplica ese diagnóstico a todas las comunidades en la misma medida?, ¿gastan estas Administraciones más que otras que desempeñan funciones similares?, ¿gastan más en cualquier circunstancia financiera?
España gasta un 21% menos que los países de nuestro entorno en servicios públicos; Cataluña no es una excepción
El reciente informe de la comisión de expertos para la reforma del sistema de financiación autonómica permite responder a estas tres preguntas de forma negativa: no todas gastan igual; no gastan más que otras Administraciones análogas y no han sido menos austeras que otras durante la crisis.
No todas las comunidades gastan por igual. De hecho, el abanico de gastos por habitante de las comunidades en las competencias que desempeñan es tan amplio que hace dudar que el acceso a los servicios públicos en España sea el mismo en todas partes, o ni siquiera similar. Por su mayor nivel de gasto destacan las comunidades forales y también algunas comunidades de régimen común localizadas mayoritariamente en el norte peninsular. En cambio, Madrid y la mayoría de las comunidades del arco mediterráneo gastan por debajo de la media.
No es el caso de Cataluña, que gasta casi un 10% más por habitante ajustado que el promedio de comunidades de régimen común, aquellas en las que la información es más homogénea y permite comparaciones más precisas como las que recogen los gráficos. Así pues, Cataluña se sitúa por debajo de las comunidades con mayor nivel de gasto, como Cantabria o Extremadura o las forales, pero por encima de un buen número de comunidades que gastan por debajo de la media.
Para valorar qué significado tiene la media se debe señalar que, en conjunto, las comunidades españolas no gastan más que otras Administraciones que se ocupan de funciones similares (educación, sanidad y servicios sociales). Por ejemplo, los países de la zona euro con un nivel de renta análogo a España dedican en promedio a esos servicios públicos fundamentales un porcentaje del PIB superior: gastamos un 21% menos que los países de nuestro entorno y Cataluña no es una excepción en este sentido. Esas diferencias negativas tan importantes no se observan en el resto de servicios públicos fundamentales (pensiones, principalmente), en manos de nuestras Administraciones centrales.
Que la infrafinanciación siempre se puede corregir limitando los gastos a los ingresos disponibles es pues discutible, y más en el ámbito de los servicios fundamentales, cuyos ajustes son más difíciles. No obstante, cuando las circunstancias se han complicado se han hecho recortes en dichos servicios y los han hecho fundamentalmente las comunidades, reduciendo el gasto por habitante ajustado entre 2009 y 2016 a una tasa anual del -2,1%. Mientras esto sucedía, las Administraciones centrales aumentaban sus gastos en protección social, en particular el de pensiones, demostrando una envidiable capacidad de proteger sus funciones que las comunidades no tenían. En el resto de servicios, todas las Administraciones han ajustado gastos, en especial los de inversión, y las comunidades lo han hecho tanto o más que la Administración central.
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En suma, más allá de decisiones puntuales sin duda criticables en todas las Administraciones, los datos de las comunidades en general y de Cataluña en particular no abonan la tesis de que el principal origen de los problemas sea un exceso de gasto generalizado de estas Administraciones. Las causas son la insuficiencia de los ingresos que ofrece nuestro sistema fiscal a las Administraciones públicas, la asignación de recursos y competencias fiscales entre ellas y el desigual reparto de recursos entre las comunidades forales y comunes, y dentro de las comunes.
En la última década todas las Administraciones españolas han padecido insuficiencia de ingresos por el retroceso de la recaudación tributaria al llegar la crisis, pero la respuesta de las comunidades de régimen común a esa situación ha estado condicionada por sus nulas competencias fiscales en imposición indirecta. La Administración central ha logrado mejoras financieras sustanciales por esta vía y las ha gestionado de manera que no beneficiaran a las comunidades, a pesar de las graves dificultades financieras de estas. Y como estaba obligada a compartir con ellas la mitad de los ingresos por IVA y especiales, ha neutralizado los incrementos derivados de los cambios normativos aprobados en esas fuentes con las reducciones del Fondo de Suficiencia que le permitía la ley.
El camino a seguir
Este es el verdadero contexto de la infrafinanciación de Cataluña en estos años: un problema de ingresos compartido con el resto de las comunidades de régimen común, tan grave que explica la práctica totalidad del aumento de su endeudamiento entre los años 2009 y 2016. La insuficiencia de recursos del modelo para garantizar un gasto estable en servicios fundamentales similar al de 2009 ha ascendido a casi 37.000 millones de euros en Cataluña, frente a los 50.000 millones de incremento de su endeudamiento en ese periodo. Las insuficiencias del sistema de financiación en el conjunto de las comunidades ascienden a 191.498 millones de euros, frente a 173.958 millones de incremento de su endeudamiento. Se necesitan pues soluciones para el conjunto de las comunidades.
Cataluña tiene además otra causa de infrafinanciación, pero también es compartida con algunas comunidades: sus niveles de ingresos por habitante ajustado provenientes del modelo son menores que los de otras con competencias similares. Sus diferencias con la media de las comunidades de régimen común son moderadas, pero sustanciales respecto a las mejor financiadas (20% con Cantabria) y mayores aún con las comunidades forales.
Además, los ingresos por habitante ajustado de la Generalitat son inferiores a los de algunas comunidades con menor capacidad fiscal, un resultado que quiebra de la ordinalidad y no responde a criterios de solidaridad, sino a la arbitrariedad en la distribución de los recursos derivada del statu quo.
Esa combinación de mayor capacidad fiscal, caída de ingresos, ingresos inferiores a la media y gasto superior a la media pero menor que el de las mejor financiadas ha generado más déficit, mayor endeudamiento y un sentimiento de agravio que ha echado profundas raíces en Cataluña. Al interpretar la desafección que observamos en muchos catalanes, además de otros factores debe tenerse presentes ese cóctel de circunstancias.
Y los remedios propuestos deberían partir de reconocer que la primera causa de los problemas es la insuficiencia de ingresos, y de instrumentos para obtenerlos, que padecen todas las comunidades de régimen común, no solo Cataluña. Por eso, el primer paso a dar por las respuestas habría de ser un pacto de Estado para atender los servicios del Estado de bienestar al nivel que se acuerde, y cómo recaudarlos. Será precisa para ello una reforma fiscal que mejore la capacidad de generar ingresos públicos y una revisión de su asignación entre los niveles de gobierno que refuerce la capacidad fiscal y normativa de las comunidades, para evitar tener que responder de nuevo a situaciones de crisis con una mano atada a la espalda.
Una importante razón del descontento de Cataluña son las diferencias de recursos entre comunidades, tanto por la distancia con las forales como por la quiebra del criterio de ordinalidad. Qué diferencias son aceptables o no depende del alcance que se desee para la solidaridad entre las personas que han de acceder a los servicios públicos en diferentes territorios, pero también de cómo se midan las necesidades.
La comisión de expertos propone un acuerdo político sobre los compromisos de nivelación que permita, como mínimo, ofrecer los servicios públicos fundamentales al mismo nivel. Reclama también que las comunidades forales contribuyan a la solidaridad, corrigiendo sus exageradas diferencias de recursos actuales con las comunes.
Si la reforma de la financiación avanza en esas direcciones eliminará buena parte de los fundamentos que actualmente tienen las quejas de infrafinanciación, de Cataluña y también de otras comunidades todavía peor financiadas que ella. Acabar con las asimetrías hoy existentes, y no añadir otras mediante soluciones bilaterales, debería ampliar el espacio para reconstruir unas relaciones de confianza que hoy aparecen casi rotas y que es imprescindible recomponer sobre una base más transparente.
Francisco Pérez García es catedrático de la Universidad de Valencia y director del IVIE
