Cómo superar la suma cero en la reforma del mercado europeo de las telecomunicaciones
El sector se encuentra en un cruce de caminos, y su transformación no puede esperar. Las lecciones de la historia son una guía clave para saber qué ruta seguir
Desde una ventana en Berlaymont, el funcionario de la Comisión Europea mira los datos de las telecomunicaciones en Europa, con frialdad: capitalización menguante, mercado fragmentado, tardanza en el despliegue de 5G, ... ¿En qué momento se había jodido el sector en Europa? Las políticas de telecomunicaciones de la Comisión Europea eran como el sector en la Unión Europea, se habían jodido en algún momento. Piensa: ¿en cuál?
Resulta plausible que esté sucediendo este remedo del inicio de Conversaciones en la Catedral, la obra maestra de Vargas Llosa, en particular, tras la publicación el 11 de octubre de los resultados de la consulta exploratoria sobre el futuro del sector de las comunicaciones electrónicas y su infraestructura. Las telecomunicaciones en Europa se encuentran en un cruce de caminos trascendental, las lecciones de la historia son un elemento clave para identificar la ruta a seguir.
Aunque pueda resultar paradójico para algunos, el origen del mejorable estado del mercado de las telecomunicaciones en Europa podría situarse en el año 2010. En esa fecha, la Comisión Europea hizo pública una agenda digital para Europa y estableció como uno de sus objetivos el refuerzo del mercado único, los servicios de telecomunicación. El esfuerzo reformista de la Comisión Europea produjo en septiembre de 2013 la propuesta del reglamento del mercado único de las telecomunicaciones (TSM), dando origen al actual ciclo regulatorio. Desafortunadamente, los Gobiernos nacionales vieron en la propuesta una sobreactuación encaminada a expandir en exceso los poderes del ejecutivo de Bruselas.
Una revisión hoy de la versión inicial de aquella propuesta de reglamento otorga parte de la razón a los Estados miembros. Basta recordar algunos de los contenidos eliminados en el reglamento finalmente adoptado: revisión ex-ante por la Comisión Europea de las propuestas reguladoras nacionales, tutelaje del calendario, duración y otras condiciones de la asignación del espectro por los Estados miembros, definición de productos mayoristas de banda ancha comunes a lo largo del continente… Solo una normativa de mínimos consiguió ser aprobada más de dos años después, limitada a la interpretación europea del principio de neutralidad de red y a la eliminación de recargos de móvil en roaming. No obstante, la propuesta original de reglamento fue un punto de no retorno.
La visión inicial del mercado único de las telecomunicaciones propuesta por la Comisión y su rechazo por los Estados miembros ha tenido un doble impacto negativo sobre la regulación sectorial. Por un lado, una autolimitación posterior de las ambiciones reformistas de Bruselas, que en la propuesta de directiva del Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (CECE) de 2016 se centró en refundir las normas entonces vigentes, tan solo ampliando la protección de los consumidores y aumentando sus competencias sobre la asignación nacional del espectro. Por otro lado, una desconfianza de los Estados miembros hacia las propuestas comunitarias, que hizo necesario un plazo de dos años para la aprobación del CECE y donde se frenó de nuevo una intervención dura de la Comisión en la gestión del espectro. En definitiva, TSM desató un proceso con dos fuerzas centrífugas que han dado lugar a un juego de suma cero.
Otro ámbito donde la Comisión Europea manifiesta su visión expansiva de competencias sobre el mercado único de las telecomunicaciones es en la investigación sobre fusiones. Amparados por la regulación comunitaria, los servicios de competencia comunitarios se han arrojado para sí de modo habitual el análisis y decisión de estos casos en el ámbito de las telecomunicaciones, aunque tuvieran alcance netamente nacional y la naturaleza transfronteriza fuera tangencial. Un caso paradigmático de lo anterior es lo que está sucediendo con el proyecto de joint venture entre Orange y MásMóvil, de ámbito exclusivamente español. Si bien la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia (CNMC) reclamó en plazo que le fuera asignado el expediente señalando su dimensión doméstica, bastó que Orange tuviera matriz francesa y MásMóvil intereses en Portugal para que la Comisión desestimará la solicitud.
El comisario Breton ha anunciado estar trabajando en una propuesta Ley de Telecomunicaciones en su intervención en la Cumbre Digital de Tallin, que, sin embargo, no ha sido incluida en el programa de trabajo de la Comisión Europea para 2024. Las ideas para la reforma expuestas por el comisario tampoco pueden ser consideradas una base final, dada su difusión en canal no oficial y la proximidad de las elecciones europeas, tras la que se renovará la Comisión Europea. Sí es preocupante que las ideas de la Comisión que ha verbalizado Breton sobre la reforma de las telecomunicaciones no tengan como punto de partida un reconocimiento y superación de las carencias detectadas en sus planteamientos en los últimos años, por ejemplo, en la obsesión de Bruselas por intervenir en la gestión del espectro o en la acaparación del análisis de casos de competencia tibiamente transeuropeos.
Lo señalaba la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones en la víspera del recientemente celebrado Consejo informal de Telecomunicaciones de León: “el reto es replantear el debate para lograr una nueva mayoría”. El anuncio realizado por Thierry Breton, en el marco de esa reunión, de la elaboración de un Libro Blanco de las Telecomunicaciones en Europa parece ahondar en la visión de un nuevo comienzo, pero para ello se necesita un consenso real entre Bruselas y los Estados sobre el ámbito competencial en el mercado único de las telecomunicaciones que desemboque de modo urgente en una nueva regulación. La reforma real del sector de las telecomunicaciones en Europa no puede esperar más.
Emilio García García es ex director de gabinete de la secretaría de Estado de Telecomunicaciones y colaborador de Agenda Pública
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