Financiación autonómica: los consorcios tributarios de Andalucía y Cataluña
Un régimen similar al de País Vasco y Navarra en Cataluña sería muy negativo para los intereses generales
La llamada “singularidad” de Cataluña, pretendida por algunos de sus políticos para la constitución del Gobierno de la Generalitat, ha puesto sobre la mesa la figura del “consorcio tributario”, prevista en los Estatutos de Autonomía andaluz (art. 181) y catalán (art. 204), como posible solución que permita su reconocimiento.
Sin duda, no estamos ante un concepto que figure reconocido en nuestra Constitución (CE) ni en la Ley Orgánica de Financiación de las CC AA. Además, existen diferencias en su regulación, tal y como pasamos a analizar.
Comenzando por Andalucía, se reconoce que la organización de su Administración tributaria adoptará la forma que mejor responda a los principios constitucionales y estatutarios, “velando especialmente por la efectiva aplicación de los recursos a su cargo y luchando contra el fraude fiscal”. Para ello, a su Agencia Tributaria se le encomienda la aplicación (gestión, inspección y recaudación) de todos los tributos propios y de los cedidos íntegramente por el Estado (en particular, los impuestos sobre el patrimonio, sucesiones y donaciones, así como transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados).
Respecto del resto, “podrá establecerse un régimen de colaboración para su gestión compartida”, de exigirlo su naturaleza. A tal efecto, se constituirá “un consorcio”, con participación paritaria de ambas Administraciones.
En el caso de Cataluña, las previsiones sobre su Agencia Tributaria son idénticas, si bien ello no ocurre con el consorcio o “ente equivalente”, compuesto con la misma participación paritaria. Este podrá, respecto de la aplicación de los tributos cedidos parcialmente, actuar por “delegación que la Generalitat pueda recibir” del Estado y “de la colaboración que pueda establecerse, especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo”. Con carácter imperativo, su creación se llevará a cabo en el plazo de dos años y “podrá transformarse en la Administración Tributaria en Cataluña”.
Analizando ambos preceptos y partiendo de la doctrina plasmada en la STC 31/2010, de 28 de junio, que analizó la versión original del Estatuto catalán, hemos de considerarlos plenamente constitucionales, partiendo de las siguientes reflexiones. De un lado, cuando el art. 138.2 de la CE proclama que las diferencias entre los Estatutos de Autonomía no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales, “no está imponiendo una homogeneidad absoluta en dichos ámbitos, pues ello iría contra el criterio del apartado 1 del mismo artículo, que configura al principio de solidaridad como instrumento para alcanzar un “equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español” (FJ 131).
De otro lado, que el Tribunal “ha rechazado expresamente que las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas puedan sustentarse en el principio de reciprocidad (SSTC 132/1998, de 18 de junio, FJ 10 y las allí citadas), dada la posición de superioridad del Estado (STC 4/1981, FJ 3), y que a él le corresponde la coordinación en la materia financiera, que lleva implícita la idea de jerarquía”.
Se nos recuerda que el art. 156.2 de la CE prevé que “las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquel, de acuerdo con las leyes y los Estatutos…, obviamente en los términos que este establezca”. En definitiva, corresponde al legislador estatal regular “el ejercicio de las competencias financieras” [art. 157.3 de la CE (FJ 132)].
Tal y como puede comprobarse, la existencia de estos consorcios tributarios no supone un régimen especial de Andalucía y Cataluña frente al resto de CC AA de régimen común, pues se enmarca dentro de las previsiones constitucionales expuestas. Cuestión distinta es que los políticos de Cataluña, partiendo de la previsión estatutaria, pretendan incorporar una nueva categoría de CA “consorciada”, a efectos de financiación, lo cual consideramos contrario al art. 138.1 de la CE, en los términos expuestos.
En otro orden de cosas, dejando a un lado el juicio de constitucionalidad, pretender instaurar en Cataluña un régimen similar al de Concierto o Convenio, aplicable en el País Vasco y Navarra, supondría una quiebra en la aplicación de nuestro sistema tributario, de consecuencias muy negativas para los intereses generales.
En primer lugar, la pérdida de eficacia en la lucha contra el fraude fiscal, al fraccionarse la información que permita su control, sobre todo teniendo en cuenta que dos grandes figuras del sistema, IRPF e IVA, se encuentran entrelazadas, pues lo que es ingreso del primero es la base imponible sobre la que aplicar el tipo de gravamen en el segundo. Sin duda, la AEAT es una de las Administraciones tributarias más avanzadas del mundo, gracias a sus medios materiales (sobre todo informáticos) y personales. Por tanto, resulta decisivo que tenga el control unitario en la práctica totalidad del territorio nacional. De hecho, y aunque cada vez sean más minoritarias, se siguen produciendo incidencias en sus relaciones con las Haciendas forales. Además, el tamaño de estas últimas (aportan un 5% al PIB) no es nada comparable con el de Cataluña (20%).
En segundo lugar, los riesgos de deslocalizaciones de empresas y particulares se agravarán, por mucho que la normativa contemple fuertes previsiones al respecto. Por último, complica las relaciones financieras con la Unión Europea.
Hemos de asumir que estamos en un país con un esquema de federalismo fiscal. Y ello exige aceptar, también, que el sistema de financiación autonómica ha de regirse por varios principios, entre los que hay que encontrar un equilibrio: suficiencia, autonomía y solidaridad. Comenzar por dar la llave de la caja donde se ingresaría la recaudación en Cataluña sería el primer paso, pese a incluir una “cuota de solidaridad”, para el incumplimiento a la larga de tales principios, visto el afán secesionista de algunos.
Por tanto, el debate sobre la financiación autonómica está servido, pero hemos de enfrentarnos a él desde posiciones técnicas, razonables y sin introducir aspiraciones políticas que poco o nada tienen que ver con ella.
Javier Martín Fernández es socio director de Ideo Legal y catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid
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