Por qué España no tiene una Constitución financiera

Es hora de constitucionalizar un nuevo Pacto de la Moncloa para la financiación territorial

La ministra de Hacienda, María Jesús Montero (i), posa con la ministra de Política Territorial y Función Pública, Meritxell Batet (d), durante la reunión con los consejeros de Hacienda de las comunidades autónomas en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF).
La ministra de Hacienda, María Jesús Montero (i), posa con la ministra de Política Territorial y Función Pública, Meritxell Batet (d), durante la reunión con los consejeros de Hacienda de las comunidades autónomas en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). EFE

La indefinición del modelo de relaciones financieras territoriales en la Constitución Española ha propiciado que el debate y la modificación de los sucesivos modelos de financiación se desplazara, ya desde la década de 1980, hacia la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y sus Leyes de desarrollo. Esto es una anomalía respecto a otros Estados complejos de idénticas características, porque unas reglas claras al máximo nivel son el pal de paller que garantiza la igualdad entre territorios de un mismo Estado.

Varios factores inherentes a nuestro sistema explican la parquedad de las normas constitucionales españolas en la definición de las relaciones financieras en general, y las interterritoriales en especial. Entre ellas destaca el origen abierto del Estado autonómico en el texto constitucional, y su formación posterior mediante la progresiva asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas, la creación de muchas de las cuales ni siquiera estaba contemplada en los inicios de la andadura democrática. A ello se une también el tardío origen de nuestro actual sistema tributario, vinculado también a la Constitución y a su desarrollo de forma escalonada durante la década siguiente a su aprobación, lo que impedía recoger ya en el texto constitucional, al modo de los artículos 105 y 106 de la Ley Fundamental de Bonn, un reparto detallado de los impuestos entre los distintos niveles territoriales, aspecto éste cuyo desarrollo quedó deferido en nuestro país a la LOFCA.

Esta carencia de un sistema constitucional claro, que pudo parecer inicialmente correcta desde el punto de vista jurídico y políticamente útil, ha acabado por convertirse en la soga de aquellos territorios que han ido viendo cómo, año a año, las desigualdades con el resto de territorios se agravaban. Esta omisión es profundamente grave si atendemos a que la creación de las Comunidades Autónomas no fue exclusivamente un medio para reconocer hecho diferenciales, sino que al final del proceso autonómico todo el mapa estatal (incluidas Ceuta y Melilla) quedó dividido en Comunidades precisamente para favorecer la modernización del Estado, quedando por tanto indisolublemente ligadas al desarrollo del Estado de Bienestar, puesto que son las Comunidades las que han acabado por prestar los servicios de sanidad, educación y asistencia social.

La cuestión hoy es que no sólo nos vemos obligados a compensar de manera informal, año a año en los Presupuestos Generales del Estado los agravios acumulados por los pactos extraconstitucionales que desde 2002 quisieron “asentar” un statu muy centralizado de la redistribución de los recursos financieros, sino que otros grandes agravios territoriales sí identificados y resueltos en otros países- como es el reparto territorial de las cargas derivadas de la crisis financiera de 2008, o los incumplimientos presupuestarios y financieros ante la UE u otros organismos internacionales– tampoco han tenido ni regla constitucional aplicable, ni reflejo en ningún instrumento paccionado.

Por tanto, sostengo la tesis de que si no conseguimos avanzar en una mención precisa, y técnicamente eficaz, del principio de igualdad entre los territorios en el modelo de financiación, entonces los cambios de alianzas políticas seguirán mermando oportunidades de desarrollo a territorios “contribuyentes” pero pobres, como es el valenciano.

¿Cómo se regula esta cuestión en otros estados de configuración territorial compleja?
La analogía con la teoría norteamericana de los unfunded mandates es evidente. En EEUU la Unfunded Mandates Reform Act de 1995 regula los mandatos federales u órdenes que son impuestas desde el poder constitucional, la administración, el ejecutivo o el judicial, imponiendo responsabilidades, acciones o procedimientos al Estado federal o local, e incluso al sector privado, financiadas por éstos mismos. Esta práctica tuvo su origen tras la II Guerra Mundial, cuando el gobierno federal trató de involucrar a los gobiernos estatales y locales en el desarrollo de sus programas de educación, salud mental, y protección ambiental, generalmente política social. Con la Administración Reagan estas delegaciones se condicionaron a estudios de coste-beneficio y se recortaron, pero hasta la actualidad los unfunded mandates han seguido siendo necesarios aunque, por lo general se realizan exclusivamente con la aportación de los estados y gobiernos locales, que gozan de competencias tributarias extensas.

En el sistema germano, la financiación se correlaciona con la competencia administrativa (quién ejecuta las políticas) más que con la legislativa (quién establece su marco normativo). La competencia ejecutiva determina la responsabilidad tanto sobre los ingresos como los gastos. Es decir, en el caso alemán el poder federal no ostenta un título general para intervenir en las relaciones económicas, excepto en casos entremos en que las desigualdades pudieran provocar una migración interior o alterar la paz social.

Ambos diseños de financiación y desarrollo de la acción pública han ido dando respuesta a los nuevos proyectos políticos emprendidos por el Estado de Bienestar en Europa, y su versión americana, el Welfare State. En ambos casos, muy necesitada de su implementación por parte de las regiones y estados, respectivamente.

Si la imprescindible, e insustituible, gestión territorializada ha sido desde 1945 evidenciada por grandes potencias económicas y sociales como EEUU o Alemania, ¿por qué falta aún el reconocimiento constitucional de este gran servicio a la cohesión del Estado?, ¿por qué sigue siendo tan magra y rígida en España la articulación técnica que lo posibilita?

Parece oportuno, y aquí los ejemplos de que no es momento de simplificar la administración que sustenta el Estado de Bienestar, sino de clarificar financieramente el marco constitucional de relaciones interadministrativas que permite sustentarlo, por igual en todos los territorios. Alemania ha efectuado ya cerca de sesenta modificaciones a su Ley Fundamental, las últimas en 2006 y 2009 con motivo de la crisis financiera para no dejar a los lander pobres por el camino; y EEUU hasta ahora, entendió que los servicios territorializados son irrenunciables y exigen alianzas financieras.

Ante la evidente necesidad de reforma constitucional en España, asumida ya por un gran número de actores políticos, ¿puede ser éste nuestro momento para constitucionalizar un nuevo Pacto de la Moncloa por la Financiación, similar al que hace cuarenta años permitió modernizar el Estado?

Myriam Fernández Herrero es Doctora en Ciencia Política. Experta en Financiación, Innovación y Unión Europea.

Normas