TRIBUNA

Una enmienda constitucional acertada

El reciente acuerdo entre Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Partido Popular (PP) para elevar a rango constitucional el principio de estabilidad presupuestaria ha generado un enconado debate público. Es cierto que ha quedado claro que tal medida eleva la confianza sobre la capacidad de pago de la deuda pública pero, por otra parte, se han escuchado muchas voces que cuestionan la forma y el fondo de la enmienda. En primer lugar, se discute el modo en el que ambos partidos han alcanzado este pacto con una reducida deliberación pública y, por otra, se objeta que tal acuerdo imposibilita la gestión de la política fiscal y debilita la capacidad financiera del Estado del bienestar. Sin entrar a valorar el método de negociación y aprobación de tal enmienda que no me corresponde como economista, el segundo núcleo de críticas carece de sentido tras una sosegada lectura de la propia enmienda.

Para explicar correctamente esta enmienda es necesario que el lector conozca qué es el déficit estructural. En términos generales, los economistas llamamos déficit al saldo negativo de ingresos y gastos de una Administración pública. Ese déficit es el saldo realmente registrado en ese periodo que está afectado por las directrices políticas del Gobierno, pero también por cuestiones coyunturales no recurrentes.

Por ejemplo, si por cualquier motivo la gripe estacional de cada invierno reduce drásticamente su incidencia, el gasto sanitario derivado de tal enfermedad y de sus complicaciones puede suavizarse significativamente y ese año el Estado podría registrar bien un superávit fiscal, bien un menor déficit. Sin embargo, si este efecto es coyuntural, al invierno siguiente el Estado volverá a presentar el saldo fiscal ordinario.

Es decir, existe un déficit realmente existente (el dato registrado) pero también hay un déficit estructural que responde al saldo de largo plazo, al que tiende cualquier economía. En el año 2007 el saldo fiscal del conjunto de las Administraciones públicas fue de 1,9% del PIB; sin embargo, el superávit estructural fue solo de 1,3%, según la Comisión Europea. En este sentido, parte de los ingresos que justificaban el superávit observado se suponían no permanentes de modo que el superávit estructural era sustancialmente inferior. De igual modo, en 2010 el déficit observado fue del 9,2% del PIB, toda vez que el déficit estructural fue del 7,0%.

Así pues, el saldo estructural es más estable que el dato observado en la medida que responde a cuestiones de fondo, tendenciales, de largo plazo. El principal problema de tal dato es que debe ser estimado dado que no es observado. Por este motivo, la propia enmienda constitucional remite a una futura ley que establezca cómo medir tal saldo estructural, para lo cual existe amplia bibliografía en la academia.

Por todo ello, esta enmienda constitucional vendría a fijar una estabilidad presupuestaria en torno a ese objetivo de déficit estructural. En este caso, si la futura ley establece tal objetivo en el 0,4% del PIB, el dato observado debería oscilar en torno a esa cifra.

Además, en la medida en que la propia reforma permite que el objetivo de déficit estructural se supere en recesiones, la enmienda permite dos vías de flexibilidad. Por una parte, por definición, el déficit observado podría ser superior o inferior al estructural y, además, el propio déficit estructural dejaría de restringir el diseño presupuestario durante las crisis. De este modo, la enmienda constitucional en absoluto debilita el poder de la política fiscal.

Por otra parte, hay quien acusa a esta reforma de constreñir el Estado de bienestar. Al contrario, la mejor garantía para permitir maximizar el gasto social, pasa por minimizar el gasto en intereses, aminorando el peso de la deuda pública que se genera por la acumulación de déficits insostenibles. Es decir, el gasto público puede ser todo lo elevado que se desee siempre y cuando esté respaldado por impuestos, no por déficit. De este modo, la fijación del equilibrio estructural nos permite mantener estable el stock de deuda y con ello evitar el creciente peso de los intereses sobre los presupuestos del Estado.

En fin, la enmienda constitucional pactada permite el funcionamiento ordinario de la política fiscal y viene a forzar que las políticas sociales estructurales se financien vía impuestos, algo lógico si se desea la propia sostenibilidad del Estado del bienestar. Además, la reforma viene a constitucionalizar el principio de estabilidad presupuestaria, ya presente en la legislación española, y es importante clarificar que tanto la ley de estabilidad aprobada por el Partido Popular en 2001 como la reforma del PSOE en el año 2005 tendrían un fácil acomodo bajo el nuevo marco constitucional.

Sin duda, aún hay cuestiones importantes por definir que deberá resolver la futura ley, pero las principales críticas que se han escuchado hasta ahora no parecen atenerse al contenido de la enmienda.

Jonás Fernández Álvarez. Director del Servicio de Estudios de Solchaga Recio & asociados