Sobre impuestos, crecimiento económico y equidad
La crisis económica ha supuesto un aumento sustancial del gasto y una caída notable de la recaudación. El resultado ha sido un déficit público creciente que a final de año puede llegar hasta casi el 9% del PIB. Este déficit no es en necesariamente perjudicial en una recesión como la actual porque genera un estímulo fiscal que aumenta la demanda agregada (y por tanto la renta y el empleo público y privado). Sin embargo, el déficit está creciendo de forma excesiva, lo que puede suponer diversos problemas (aumento de la prima de riesgo de la deuda española, drenaje de fondos para inversión privada, cargas futuras elevadas de intereses, señales de falta de disciplina fiscal). El problema se agrava porque, según las previsiones, España seguirá teniendo un crecimiento negativo en 2010 y, si no se hace nada, un déficit incluso mayor. En este contexto es razonable empezar un proceso de consolidación fiscal que no interfiera de forma significativa con la recuperación económica.
La consolidación se puede hacer reduciendo el gasto, aumentando los impuestos o mediante una combinación de ambas medidas. Un impuesto es una transferencia de recursos del sector privado al público. Por ello la elección entre reducir gasto o aumentar impuestos es, simplemente, una elección entre quién debe usar los recursos disponibles, si el sector público (se mantiene el gasto y se aumentan los impuestos) o el sector privado (se reduce el gasto y se mantienen los impuestos). En términos de expansión de la demanda agregada, el uso público tiene efectos mayores o iguales que el privado. Sencillamente, el sector público gastará lo que recaude en consumo (incluyendo creación de empleo, construcción de infraestructuras y cobertura social) mientras que el sector privado gastará parte en consumo y parte en ahorro. No hay por tanto nada que justifique la afirmación de que el uso privado de los recursos es más expansivo que el público. Además, quien piense que el Estado tiene la obligación moral de proteger a los más desfavorecidos considerará una ventaja que parte de los recursos públicos se dediquen a este fin.
Se puede argumentar que los impuestos desincentivan la actividad económica y son una rémora para la recuperación. En general esto es falso y, en todo caso, dependerá de qué impuestos se aumenten. Si se aumentan los impuestos indirectos, el efecto en precios será menos importante cuando, como ahora, la inflación es nula o negativa. Además, como ya se ha señalado, cualquier reducción del consumo privado que se derive de un impuesto indirecto será compensada por un aumento del consumo público. El único efecto potencialmente perjudicial de un impuesto indirecto sería que indujera a los individuos a trabajar menos. Pero es casi imposible y, en todo caso, irrelevante con una tasa de paro de casi el 20% (si alguien no trabaja, otro tomará su puesto).
Aceptado que los impuestos deben aumentarse, la siguiente cuestión es cuáles. Para responder a esto es necesario diferenciar entre el corto y el largo plazo. En el corto plazo se necesita obtener ingresos de forma rápida, razonablemente justa y que no interfiera con la recuperación. En el largo plazo es necesaria una reforma fiscal amplia que dote al sistema fiscal de equidad y capacidad recaudatoria para afrontar los retos presupuestarios que va a presentar el envejecimiento de la población.
En el corto plazo es claro que no es momento de modificar el impuesto de sociedades. Tampoco debe caerse en la tentación de trufarlo de deducciones y bonificaciones que en el pasado se han mostrado tan inefectivas como ineficientes y costosas. El IRPF admite dos modificaciones. Eliminar la deducción de los 400 euros (que nunca debió existir) y la de maternidad. Hay quien propone que se aumente el tipo de los rendimientos del ahorro y el que grava las rentas de los más ricos. La primera medida sería más efectista que efectiva porque los rendimientos del capital se van a reducir sustancialmente. Añadir la pérdida fiscal a la pérdida económica puede no ser demasiado justo. Tampoco es razonable aumentar los tipos sobre los que más declaran porque el sistema fiscal español es muy tolerante con el fraude y en general quienes más declaran no son los más ricos. De hecho los contribuyentes que más declaran ya están haciendo un esfuerzo sustancial porque el 10% de los contribuyentes que más declara paga casi el 50% del IRPF. Si necesario, sería preferible una subida general de la escala de tipos que una subida selectiva concentrada en los contribuyentes que más pagan.
Dado lo anterior, la parte esencial del aumento fiscal debería realizarse en los impuestos indirectos en general y en el IVA en particular. Como ya se ha señalado, es poco probable que aumentar los impuestos indirectos tenga consecuencias perjudiciales. La principal crítica puede ser que elevar los impuestos indirectos es menos progresivo que aumentar los directos. Sin embargo, no está muy claro que sea más justo aumentar un impuesto directo que los más ricos defraudan de forma sistemática que incrementar un impuesto indirecto que, aunque esencialmente proporcional, lo pagan todos.
En el largo plazo es necesario realizar una reforma fiscal sustancial. En los últimos años, en España se han hecho diversas modificaciones fiscales. Estas reformas han incluido reducciones significativas de la fiscalidad sobre el capital (eliminación de los impuestos sobre el patrimonio y actividades económicas, reducción de tipos en sociedades, eliminación de facto de sucesiones, dualización del impuesto sobre la renta de tal forma que intereses y dividendos pagan un tipo del 18% mientras que los demás rendimientos pagan según una escala progresiva que va desde el 24% al 43%) y diversas medidas ad hoc sin un objetivo económico claro (deducción de 400 euros en el IRPF o deducción por maternidad). En el camino se ha soslayado el problema esencial de los impuestos en España que es el fraude. Ciertamente se han tomado medidas para luchar contra algunos tipos de fraude, fundamentalmente las tramas de IVA. Pero no se ha hecho nada para eliminar el fraude estructural en los impuestos directos. Hoy más que nunca el IRPF es un impuesto progresivo sobre las rentas del trabajo y sociedades lo pagan esencialmente sólo las grandes empresas. Más aún, en aras a evitar salidas del capital, la propia Administración ha creado vías de elusión para las rentas más elevadas.
El resultado de todo esto es un modelo fiscal sin objetivo bien definido y esencialmente injusto. Los contribuyentes que pagan sus impuestos tienen una sensación creciente de ser víctimas de un sistema que sólo hace pagar a las rentas retenidas y mira para otro lado con las rentas empresariales, profesionales y societarias. En este contexto se pueden seguir dos vías. La primera, continuar invocando razones (más que dudosas) de sencillez, incentivos y riesgos de deslocalización para tender a un sistema de retenciones liberatorias en el IRPF (tanto del trabajo como del capital) que casi no grave los rendimientos del capital y que dependa esencialmente de impuestos indirectos. Este modelo basado en gravar el trabajo y el consumo con impuestos que casi no vea el contribuyente (retenciones e indirectos) sería similar al que existió durante 40 años antes de la reforma fiscal iniciada en 1978. Pero para algunos parece ser lo moderno y progresista.
La alternativa es restablecer un sistema fiscal justo con una capacidad recaudatoria amplia. Este sistema retomaría una definición de base en el IRPF que gravara conjuntamente los rendimientos del capital y del trabajo. Eliminaría deducciones cuestionables (como la de planes de pensiones o vivienda) y cerraría las vías legales de elusión en el IRPF y sociedades. Retomaría los impuestos sobre el patrimonio y actividades, sobre bases nuevas que hicieran de ellos impuestos justos y aceptables. Un elemento esencial sería dar prioridad a la lucha contra el fraude, especialmente en el IRPF y en sociedades. También se deberían establecer nuevos mecanismos de control y quizá de tributación para las transacciones realizadas en la red. La Agencia Tributaria debería rendir cuentas anuales ante el Parlamento sobre la situación del fraude. Sólo de esta forma el sistema fiscal español tendrá credibilidad ante el contribuyente y capacidad recaudatoria para hacer frente a los retos presupuestarios que se avecinan por el envejecimiento de la población.
Ignacio Zubiri. Catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco