Plan de recuperación, año tres
Tras la larga controversia entre comunidades autónomas y Gobierno, se ha producido cierto acomodamiento por la limitada capacidad de absorción de tantos fondos
El 6 de junio el Consejo de Ministros aprobó la Adenda del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que amplía el Plan remitido en 2021. Esta deberá ser acordada en los próximos tres meses con la Comisión Europea, responsable última de los fondos Next Generation EU (NGEU) creados en 2020 al calor de la COVID-19.
Se solicitan finalmente los 84.000 millones en créditos Next Generation, que se suman a los 69.500 millones en subvenciones ya asignados. También se reparten 7.700 millones en subvenciones adicionales NGEU asignadas a España, así como los 2.586 millones del paquete RepowerEU, creado al calor de la crisis de Ucrania.
Se estarían movilizando así el total de los 160.000 millones NGEU correspondientes a España. La Comisión ya ha realizado tres pagos de 37.036 millones en subvenciones, a cambio del cumplimiento de una serie de reformas estructurales (fundamentalmente la aprobación de nuevas leyes, como la reforma laboral o la primera Ley para la Evaluación de Políticas Públicas). Esto supone el 53% del total de las subvenciones previstas. Y contrasta con Francia, Holanda e incluso Polonia cuyos planes o no están lanzados o están aún en fase inicial. La mayoría de los otros Estados están en un 30% de ejecución.
La mayoría de inversiones NGEU son idénticas a las que desde hace décadas realizan las CC.AA. con cargo a los Fondos Estructurales de la Política Regional de la UE, y de los que las Comunidades gestionan (solo) la mitad.
Algo que habitualmente pasa inadvertido es que, si bien el NGEU nació al calor del Covid-19, en realidad tiene más que ver con la convicción desde la UE de que los fondos tradicionales son demasiado rígidos. Tampoco son capaces de abordar las reformas estructurales prometidas y siempre incumplidas por los Estados miembros en el marco del semestre europeo. La pandemia también fue la oportunidad de romper el bloqueo que impedía a la UE financiarse a gran escala mediante el endeudamiento conjunto (potencialmente, creando impuestos europeos). NGEU es un experimento a escala y tiempo reales.
Tras una larga y poco edificante controversia entre comunidades autónomas y Gobierno, se ha producido un cierto acomodamiento, dada la limitada capacidad de absorción de tantos fondos por el gobierno central y una postura de las Comunidades centrada en captar el máximo de fondos, independientemente de su finalidad.
Tampoco los Perte, grandes partenariados público-privados –14.000 millones en transferencias del plan inicial- han estado exentos de controversia. Sus inversiones en sectores clave se enmarca en la lógica del Estado estratégico, también abrazada desde la UE. Sin embargo, el nivel de discrecionalidad del ejecutivo en la selección y ejecución de dichos Perte se ha prestado a menudo a controversia por el reparto, o no, por comunidades y su posible captura por intereses económicos. La Adenda prevé otros 28.000 millones, de los que 10.300 millones de las subvenciones adicionales y 18.000 millones de los nuevos créditos se destinarán a reforzar los 12 Perte que ya están en marcha.
La politización partidaria también ha estado muy presente durante la negociación, aprobación y ejecución de NGEU, incluidas las quejas de la oposición respecto a la poca transparencia del Gobierno ( rechazadas por la Comisión). La visita de una delegación de eurodiputados evidenció la confusión que existe entre ejecución y transferencias. Existen datos de las transferencias a las comunidades autónomas, pero no una lista detallada de todos los beneficiarios. Lo mismo ocurre con los Fondos Estructurales (no tanto así con la PAC) como muestra un estudio para el Parlamento Europeo de los 50 beneficiarios de cada país, de un total de 600.000 beneficiarios.
Las comunidades, a mayores de los 20.000 millones en subvenciones directas, se benefician ahora de otros 20.000 millones de préstamos en el llamado Fondo de Resiliencia Autonómica para la vivienda, transporte o turismo sostenible y la economía de los cuidados. Como no todas las regiones cuentan con su propio Instituto de Crédito Oficial -por no hablar de una capacidad de gestión al límite- el Gobierno confiará la gestión al Banco Europeo de Inversiones. Lleva décadas financiando grandes obras de desarrollo regional, pero también desde 2007 la llamada ingeniería financiera de la Política de Cohesión para proyectos más pequeños, de alrededor de 50 millones. Los 45.000 millones restantes se articularán en 12 líneas de crédito, para reforzar las subvenciones de los ministerios.
En definitiva, a pesar de los agoreros, el Plan de Recuperación está yendo razonablemente bien.
La responsabilidad de España es grande, al ser con Italia de lejos los mayores beneficiarios del NGEU. Es posible que se retrase la ejecución de los proyectos en 2026. Ya empiezan las voces pidiendo una enmienda del Reglamento UE para ampliarlos tres años (regla N+3), como en la política de cohesión. Por si acaso, el acuerdo de asociación y los programas autonómicos de fondos estructurales (aprobados en diciembre de 2022) son excesivamente escuetos, en previsión de tener que asumir proyectos inacabados de NGEU para 2026.
Tampoco es descartable la utilización por los Estados frugales de la ejecución irregular de fondos que pueda surgir, en un contexto en el que las normas fiscales europeas (y el clima político) pueden volver a endurecerse.
Además, aprobar una ley no es lo mismo que reformar una política pública en su conjunto, por lo que no necesariamente se traducirá en cambios estructurales, como ya temen los organismos de evaluación externa.
Es necesaria una mayor investigación de campo sobre la gestión de los fondos. La evidencia que ocasionalmente emerge es preocupante. A pesar de la simplificación aportada por el Real Decreto 36/2020, los gestores lamentan los muchos cambios en el proceso de ejecución, el recurso a subcontratación en cascada por la limitada capacidad institucional de las administraciones o el excesivo reparto por competencia competitiva de pequeñas cantidades de dinero (caso de los 10.000 millones para despoblación).
La propia Comisión constata, como en su reciente informe sobre convergencia territorial, que el futuro de Europa pasa de nuevo por España. Algo en lo que pensar cara la previsiblemente accidentada Presidencia europea que comienza en julio.
Serafín Pazos-Vidal es experto senior en Desarrollo Rural y Territorial, Asociación Europea para la Innovación en el Desarrollo Local (AEIDL) y colaborador de Agenda Pública
Sigue toda la información de Cinco Días en Facebook, Twitter y Linkedin, o en nuestra newsletter Agenda de Cinco Días
