Las ayudas de Estado y el giro geoeconómico del mercado interior
La ofensiva proteccionista estadounidense y la presión china pueden impulsar la demanda de un cambio de reglas y una política industrial interior en Europa
A finales de 2022 se aprobó en Estados Unidos la Inflation Reduction Act. Este enorme paquete de subvenciones públicas a las empresas ecológicas amenaza con desviar la inversión de la Unión Europea y otros mercados hacia EE UU. En cambio, en la UE, el apoyo de las industrias ecológicas europeas por parte de los Estados miembros se enfrenta a importantes obstáculos constitucionales, a saber, la prohibición de las ayudas estatales, consagrada en el Tratado.
La prohibición general de las ayudas estatales es uno de los principios fundamentales de la constitución económica de la UE. En términos sencillos, una ayuda estatal es una medida adoptada por un Estado miembro (no por un tercer país) que, mediante recursos públicos, favorece a determinadas empresas o industrias. El ejemplo más obvio es la concesión de una subvención pública, pero otras medidas, como las ventajas fiscales, también pueden configurar una ayuda estatal.
Las ayudas estatales están prohibidas porque distorsionan la competencia en el mercado interior. Sin esta prohibición, los Estados miembros con mayor capacidad fiscal podrían inclinar el campo de juego competitivo a favor de sus empresas e industrias nacionales. A su vez, esto haría políticamente inviable la creación de un mercado interior europeo. Así pues, las ayudas estatales están prohibidas en general, y una institución supranacional, la Comisión Europea, es la principal encargada de velar por el respeto de esta prohibición.
Pero la prohibición de las ayudas estatales admite excepciones. Una serie de excepciones se refieren a las perturbaciones graves de la economía de los Estados miembros o a acontecimientos excepcionales. Cuando surgen estas situaciones, suele crearse un debate entre los Estados miembros sobre cómo enfocar la prohibición general de las ayudas estatales. Por ejemplo, durante la crisis financiera mundial de 2007-2008, el entonces presidente francés Nicolas Sarkozy propuso suspender (¡nada menos!) la prohibición de las ayudas estatales. Esto nunca se hizo.
En estas circunstancias excepcionales, la Comisión comunica a los Estados miembros cómo ejercerá sus poderes de control y adopta marcos provisionales, más laxos con respecto a la prohibición de las ayudas estatales. Estos marcos provisionales permiten a los Estados miembros adoptar medidas de ayuda estatal con mayor facilidad, como ocurrió durante la crisis financiera mundial de 2007 a 2008, el Covid-19 y, más recientemente, la invasión rusa de Ucrania.
Como algunos Estados miembros tienen más capacidad financiera que otros y, por tanto, adoptan medidas de ayuda estatal cada vez más importantes, los marcos temporales tienen un impacto asimétrico. Cada crisis deja una huella en el terreno de juego competitivo del mercado interior. Además, a nivel distributivo, algunas regiones son privilegiadas en comparación con otras. En resumen, hay ganadores y perdedores.
Sin embargo, a diferencia del debate habitual sobre la gestión de crisis de las ayudas estatales, la discusión actual va más allá de los efectos competitivos y distributivos de la relajación episódica de la prohibición de las ayudas estatales. De hecho, lo que está sobre la mesa es una transformación más permanente de la política de ayudas estatales impulsada por una vieja idea: una política industrial para la UE.
La creación del mercado interior nunca fue acompañada del desarrollo de una política industrial interior completa. Como escribió Jean-Jacques Servan Schreiber en Le Défi Américain (1967) “el libre comercio es un marco, no una política ni una organización”. Hasta ahora, la constitución económica de la UE ha promovido el papel de las fuerzas del mercado y degradado el papel del Estado en el mercado. La política industrial, intervención estatal por excelencia, es, en su mayor parte, ajena al espíritu laissez-faire de la legislación económica de la UE.
La prohibición de las ayudas estatales es una de las diversas disposiciones de la legislación de la UE que dan expresión a estos valores económicos. Sin embargo, inmediatamente después de la aprobación de la IRA estadounidense, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, abogó por una revisión de la política de ayudas estatales de la UE en respuesta a este “desafío americano”. Este planteamiento sugiere una transformación más amplia de la constitución económica de la UE. De forma más permanente, las industrias europeas podrían recibir ayudas de los Estados miembros, con la aquiescencia de la Comisión o incluso el apoyo de la UE. Al modo típico del funcionalismo, lo que empieza en las industrias ecológicas puede y se extiende fácilmente a otros sectores, como el de los semiconductores o el farmacéutico.
Entonces, ¿qué ha cambiado? Mi interpretación es que algunos actores institucionales de la UE están aceptando la necesidad de que se desarrolle una política industrial para el mercado interior. Este cambio de opinión encuentra una explicación plausible en el surgimiento de un nuevo orden económico internacional, previsto por Edward Luttwak a principios de los años noventa. En palabras de Luttwak, estamos asistiendo a la aparición de un “orden geoeconómico”, definido por “la mezcla de la lógica del conflicto con los métodos del comercio”.
Más que dirigismo, y tomando prestado de Timo Seidl, el debate en curso sobre la política de ayudas estatales versa sobre el geo-dirigismo. La creciente competencia entre EE UU. la UE y China, combinada con una gran interdependencia, exige recurrir a instrumentos de política económica para alcanzar objetivos estratégicos. Esto ejerce presión sobre la integridad de la constitución económica de la UE y puede provocar una mutación constitucional en el derecho económico de la UE.
El imperativo geoeconómico puede servir de justificación política para desarrollar una política industrial interna para la UE. Sin embargo, es probable que dos categorías de actores se resistan a esta transformación. Por un lado, los defensores del statu quo neoliberal en el constitucionalismo económico de la UE. Por otra parte, los Estados miembros más pequeños desconfiarán de un nuevo constitucionalismo económico que podría ahondar aún más el abismo competitivo entre las industrias nacionales.
Teniendo en cuenta esta tensión, un acuerdo podría conducir a otro arreglo temporal del sistema de ayudas estatales en lugar de un acuerdo más permanente con una política industrial de la UE. Sin embargo, si estamos pasando de un orden económico internacional neoliberal a uno geoeconómico, la UE, y su constitución económica, deben adaptarse.
Miguel Mota Delgado es investigador doctoral y coordinador del Grupo de Trabajo sobre Derecho de la UE en el Instituto Universitario Europeo (Florencia, Italia). Colaborador de Agenda Pública
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