La moda de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias

El descuento en los carburantes o el gravamen temporal energético son dos ejemplos de esta figura, que el Contitucional ha ido desarrollando

En los últimos meses ciertas iniciativas normativas nacionales (descuento sobre los carburantes, aportaciones al fondo nacional para la sostenibilidad del sistema eléctrico y el gravamen temporal energético) han puesto de moda las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias, exigidas al margen de la explotación de obras o la prestación de servicios.

Su régimen jurídico se ha ido desarrollando por el Tribunal Constitucional en sus pronunciamientos sobre la obligación de pago por parte de los empresarios en caso de incapacidad laboral transitoria, el descuento aplicado a las oficinas de farmacia y a los fabricantes e importadores de medicamentos, los copagos farmacéuticos, la cobertura del coste de los planes de ahorro y eficiencia energética correspondientes al sector eléctrico, así como la financiación de su déficit tarifario.

A su tenor, presentan varias características definitorias, que han de darse conjuntamente y en los términos estrictos enunciados por tribunal:

a) Carecen de la consideración de recurso y, por tanto, no dan lugar a ingresos públicos. Con las mismas no se persigue buscar una nueva forma de allegar medios económicos con los que financiar el gasto público, aunque tengan, como efecto económico indirecto, el de servir también a dicha financiación, sino, por ejemplo, efectuar una asignación de los recursos públicos que responda a los criterios de eficiencia y de economía.

b) Estamos ante obligaciones impuestas por una norma con rango legal.

c) Son coactivas.

d) Han de perseguir una finalidad de interés general.

Esta última ha de ser distinta a la financiación de los gastos públicos. En la práctica totalidad de los casos examinados por la jurisprudencia constitucional, se vincula con los principios rectores del gasto público, normalmente asociados a otros preceptos constitucionales, como los relativos a la protección de la salud o una política económica y social que garantice el acceso a la electricidad a precios razonables.

e) No tienen carácter tributario, esto es, no van derechamente encaminadas a financiar los gastos públicos, según afirma el tribunal.

f) Solo pueden imponerse a determinados sujetos que mantienen una relación previa con el ente público en cuyo seno se producen beneficios y cargas para aquellos. Del examen de esta doctrina, se deduce que la imposición de una de estas prestaciones solo es legítima constitucionalmente si entre el poder público y los sujetos obligados existe una relación económica previa, en cuyo seno se incardina aquella como carga, que se convierte en un elemento subjetivo esencial para su validez.

En definitiva, una relación no contractual entre el ente público y determinadas empresas, en cuyo seno la actividad del primero se traduce en ciertas ventajas para las segundas, como pueden ser, por ejemplo, una reducción de la competencia, la financiación de parte del precio que cobran a los usuarios o, incluso, la realización continuada de compras públicas. Estas ventajas son las que justifican que una prestación de esta naturaleza se haga recaer, como carga, sobre ellas.

Dos tipos de principios constitucionales son aplicables a estas prestaciones patrimoniales públicas no tributarias: el formal de reserva de ley, reconocido en el art. 31.3 de la CE y los materiales de justicia del art. 31.2, a cuyo tenor, el “gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.

Este precepto hace referencia, por un lado, a la asignación equitativa del gasto, en definitiva, la plasmación en este ámbito, del principio de igualdad (arts. 9.2, 14 y 31.2 de la CE). Por otro, a la eficiencia y economía, aunque, en realidad, el verdadero principio de justicia material es el de igualdad, siendo los otros dos más bien criterios que están al servicio de la consecución del primero.

Son tres las tareas que, según la doctrina constitucional, deben realizarse a la hora de apreciar o no una vulneración de la igualdad. En primer lugar, un juicio de comparabilidad, consistente en concretar si las situaciones que se pretenden comparar son iguales. En segundo lugar, un juicio de razonabilidad, en clave de legitimidad y funcionalidad para el fin perseguido. El mismo se concreta en decidir si concurre una finalidad objetiva y razonable que legitime el trato desigual de esas situaciones. Finalmente, un juicio de proporcionalidad, esto es, determinar si las consecuencias jurídicas a que conduce la disparidad de trato son razonables, por existir una relación de proporcionalidad entre el medio empleado y la finalidad perseguida, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos.

Por último, hemos de analizar las consecuencias que, desde la perspectiva constitucional, plantea la calificación como tributo o como prestación de este tipo. Estaremos ante el primero cuando la prestación, habiendo sido coactivamente impuesta, se satisface, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de sus gastos, sometiendo a gravamen un presupuesto de hecho o hecho imponible revelador de capacidad económica. Si estamos ante un tributo, resultan de aplicación los principios tanto materiales de justicia tributaria (generalidad, igualdad, progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica), como formales, concretado en el de reserva de ley (imposibilidad de establecer un tributo mediante un decreto-ley o las limitaciones a su regulación a través de una ley de Presupuestos).

Tal y como puede comprobarse, la decisión de utilizar una u otra figura no queda al arbitrio del legislador, pues si una de estas prestaciones, pese a su denominación, es un tributo que no cumple con los aludidos principios sería inconstitucional. Lo mismo ocurriría, en un caso concreto, de no concurrir las características definitorias expuestas.

Javier Martín es Socio Director de Ideo Legal. Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense