Presupuestos: Nueva victoria del statu quo autonómico

Mantienen enormes diferencias de financiación entre comunidades

Los Presupuestos Generales del Estado para 2019 presentados por el Gobierno aplican un sistema de financiación autonómica que cumple 11 años, prorrogando por sexta vez la vigencia de los 5 que preveía la Ley 22/ 2009. Pese al amplísimo acuerdo sobre los defectos del sistema, se decide de nuevo no abordar los problemas por la dificultad de llegar a acuerdos. Así sucedía ya con el Gobierno anterior, durante cuyo mandato se renunció también a la reforma. Bueno será recordar lo que implican esas renuncias para el estado de bienestar al que tantas referencias se hacen.

Defectos de diseño y de aplicación: Los defectos del modelo de financiación vigente son de diseño inicial y también de aplicación, pero ni unos ni otros son abordados en los PGE 2019, ni sabemos si lo serán en el programa de reformas que anuncia el Gobierno.

El mayor problema de diseño es que el modelo de 2009 respetó el statu quo de periodos anteriores, manteniendo injustificadas diferencias de recursos por habitante –y por unidad de necesidad, medida por los habitantes ajustados– entre comunidades de régimen común. Esas asimetrías se acentúan con las comunidades de régimen foral, privilegiadas por otro statu quo, derivado del cálculo del cupo vasco y la contribución navarra. La consecuencia del respeto a esas ventajas del pasado es que en España no se debiera hablar del nivel del estado de bienestar sin precisar el territorio de referencia, pues las diferencias de gasto por habitante en sanidad, educación y protección social entre comunidades se acercan al 100%, más de las que nos separan de muchos socios de la UE.

El defecto de aplicación más importante del modelo es que, ante las dificultades de las finanzas públicas durante la crisis, la Administración central ha aprovechado sus competencias fiscales de manera que las comunidades autónomas han encajado más los ajustes. El resultado es una pérdida de peso del gasto autonómico en el gasto público cercana a los 5 puntos porcentuales, en particular en los servicios del estado de bienestar mencionados, en los que las pensiones ganan peso sin cesar. Esta recentralización del gasto de facto se ha apoyado en tres instrumentos financieros: mantener los efectos negativos sobre el ITE derivados de la sobreestimación de las entregas a cuenta iniciales del modelo; neutralizar el efecto para las comunidades de las subidas de impuestos indirectos, mediante la compensación en el Fondo de Suficiencia Global de los mayores ingresos tributarios; y reservar para las Administraciones centrales una parte del déficit muy superior a su peso en los ingresos y gastos públicos. Sus efectos sobre los recursos de las comunidades han sido muy importantes y en 2016, último ejercicio liquidado, suponían minoraciones de unos 4.000, 10.000 y 5.000 millones de euros, respectivamente.

Lo que los PGE 2019 no cambian: España padece, en perspectiva comparada con la zona euro, una baja capacidad recaudatoria del sistema fiscal que es la causa principal de su déficit. La corrección del desajuste fiscal mediante mayores ingresos o menores gastos muestra las preferencias de los Gobiernos por el tamaño del sector público. Confirmando un cambio de dirección respecto al Gobierno anterior, los PGE 2019 proponen subidas de impuestos que, si alcanzan los objetivos, representarán aumentos del 9,5% de los ingresos tributarios y aproximarán la presión fiscal a la media europea. Esta razonable iniciativa no garantiza, sin embargo, un refuerzo del estado de bienestar equilibrado entre funciones si no se abordan las reformas que el sistema de financiación necesita para corregir los desequilibrios horizontales (equidad) y verticales (suficiencia) derivados de su diseño y su aplicación.

Ciertamente, las comunidades autónomas dispondrán de un 6,2% más de recursos en 2019, pero la pérdida de peso de las comunidades en los ingresos públicos continuará, por tres razones. Para los principales ingresos que comparten las comunidades, el IRPF, se prevé la mitad de crecimiento que en las fuentes tributarias que financian solo a la Administración central. Además no se corrigen, ni poco ni mucho, los discutibles criterios de cálculo del Fondo de Suficiencia Global, y se sigue reservando para las Administraciones centrales el 90% del déficit. En estas circunstancias los gastos de las comunidades crecerán, pero sus competencias perderán peso de nuevo en el gasto público total y en el gasto social.

No menos preocupante es que no se aborde la mejora de la nivelación entre comunidades. En los PGE 2019 –de los que depende más del 80% de la financiación autonómica, decisiva para tres de las cuatro patas del estado del bienestar– se mantienen enormes diferencias de financiación por habitante y por habitante ajustado. Son incompatibles con la igualdad de oportunidades en servicios públicos fundamentales y con un desempeño en condiciones similares de las funciones de las comunidades en el fomento del desarrollo regional. En conclusión, todos los españoles no son tratados por igual en los diferentes territorios y el Gobierno, este también, vuelve a aplazar su responsabilidad en la corrección de una inaceptable desigualdad, que confirma el cuadro adjunto.

Aplazar los problemas no suele dar buenos resultados y los PGE 2019 insisten en ello. No es buena noticia. Y no sería la primera vez que la tramitación parlamentaria de los presupuestos ofrece ejemplos de una negociación de los votos necesarios para su aprobación que acentúa las desigualdades entre comunidades, en vez de corregirlas. Algún día pagaremos el precio que tiene, para la confianza en las instituciones y quienes las dirigen, posponer sine die problemas que afectan directamente a los ciudadanos.

Francisco Pérez es director de investigación del Ivie y catedrático de la Universitat de Valéncia