Sobre el veto del Poder Ejecutivo a iniciativas parlamentarias

El Tribunal Constitucional ha desestimado el conflicto entre órganos constitucionales promovido por el Gobierno contra un Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados

En sentencia de 12 de abril de 2018 el Tribunal Constitucional desestima el conflicto entre órganos constitucionales del Estado núm. 355/2017, promovido por el Gobierno contra el Congreso de los Diputados, precisando el alcance de la potestad de veto del Ejecutivo a iniciativas parlamentarias regulada en el artículo 134.6 de la Constitución.

El Tribunal Constitucional ha desestimado el conflicto entre órganos constitucionales promovido por el Gobierno contra un Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados. En dicho Acuerdo se rechazaba la disconformidad del Gobierno a la tramitación por el Pleno de una proposición de ley orgánica sobre la suspensión del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE).

Lo más importante de esta sentencia es que limita la prerrogativa que el artículo 134.6 de la Constitución otorga al Ejecutivo de oponerse a la tramitación parlamentaria de aquellas iniciativas que suponganuna disminución de los ingresos o un aumento de los gastos presupuestarios, y con ello consolida la potestad legislativa de las Cortes Generales. El citado artículo especifica que para ese tipo de iniciativas se debe contar con la“conformidad del Gobierno para su tramitación”. Como hasta ahora existían discrepancias sobre el alcance de esa facultad del Ejecutivo, la sentencia precisa el sentido del texto constitucional.

La sentencia acoge los argumentos de la Letrada de las Cortes Generales (página 9 de la sentencia), amparados en la potestad legislativa del Estado que la Constitución atribuye en el artículo 66.2 a las Cortes Generales. En este sentido el Tribunal Constitucional expresa que“lo relevante en esta controversia es que el Gobierno no ha aportado ninguna prueba de los hechos que alega, pues ni en su escrito de alegaciones, ni tampoco en la documentación aportada, se puede encontrar identificada la partida presupuestaria que demuestre que la financiación de la LOMCE con cargo al Fondo Social Europeo es un ingreso presupuestario del Estado Español”.

Es decir, el Tribunal Constitucional fija claramente que la carga de la prueba corresponde al Ejecutivo, puesto que el citado veto solo se puede ceñir a“aquellas medidas cuya incidencia sobre el Presupuesto sea real y efectiva”(página 31). El TC precisa que“el Gobierno debe justificar de forma explícita la adecuada conexión entre la medida que se propone y los ingresos y gastos presupuestarios. Esta conexión debe ser directa e inmediata, actual, por tanto, y no meramente hipotética”.Además, debe referirse al Presupuesto en vigor,“sin que pueda aceptarse un veto del Ejecutivo a proposiciones que, en el futuro, pudieran afectar a los ingresos y gastos públicos, pues ello supondría un ensanchamiento de la potestad de veto incompatible con el protagonismo que en materia legislativa otorga a las Cámaras la propia Constitución (art. 66 CE)”. Con ello se evita que al amparo de ese veto el Ejecutivo desnaturalice la potestad legislativa de las Cortes.

Con esta sentencia la Mesa del Congreso de los Diputados sí puede desconocer el veto del Ejecutivo en aquellos casos (como el de la sentencia) en que el Ejecutivo no justifique de forma explícita la adecuada conexión entre la iniciativa legislativa que se propone y los ingresos y gastos del Presupuesto en vigor. Por tanto, en esos casos en que la Mesa del Congreso considere que el veto no está justificado, es el Ejecutivo el que tendrá que acudir al Tribunal Constitucional si considera que la actuación de la Mesa no es acorde con la Constitución.

Eso sí, la sentencia no desvirtúa la potestad de veto del Ejecutivo recogida en el artículo 134.6 de la Constitución, pues reconoce que “bastará con que la motivación del Gobierno precise adecuadamente los concretos créditos que se verían directamente afectados, de entre los contenidos en el Presupuesto en vigor”(página 33 de la sentencia).

Lo que en la práctica implica la sentencia del Tribunal Constitucional es una limitación en el ejercicio abusivo de ese poder de veto, consolidando el sistema español de democracia parlamentaria. El citado artículo constitucional podía dar vía libre al poder ejecutivo para vetar cualquier iniciativa parlamentaria con una mera motivación formalista, basándose en una hipotética disminución de ingresos o aumento de gastos.

En caso de que el contenido de esa potestad de veto no hubiera sido precisado por la sentencia, se corría el riesgo de que el sistema español de relaciones entre Cortes y Ejecutivo derivara hacia un sistema de predominio del poder ejecutivo sobre el poder legislativo en la producción de leyes.

En definitiva, siguiendo la estela del parlamentarismo inglés resumida en el famoso aforismo“no taxation without representation”, el Tribunal Constitucional deja claro que el Parlamento es el centro de la producción legislativa del Estado y que cualquier veto al poder legislativo debe estar amparado en una motivación suficiente y clara de que una iniciativa parlamentaria pueda afectar directamente a los ingresos o gastos del Presupuesto en vigor.

Esta sentencia puede modificar la perspectiva que los operadores jurídicos tienen sobre la producción legislativa, pues hasta ahora la prevalencia del Ejecutivo provocaba que dichos operadores fijarán su atención sobre todo en los proyectos de ley presentados por el Gobierno, dada la prevalencia del veto gubernamental frente a iniciativas parlamentarias divergentes de las del Ejecutivo.

Es posible así que una parte importante de las leyes que se aprueben en España no provengan de un proyecto de ley gubernamental, sino que sean fruto de la iniciativa de mayorías parlamentarias que no concuerden con el contenido de la iniciativa del Ejecutivo. Este cambio de paradigma puede afectar también al trabajo de los grupos de interés, asociaciones empresariales y sindicales y a todo tipo de asociaciones de la sociedad civil que plantean sus iniciativas a los grupos parlamentarios.

José María Pernas, asociado senior de CMS Albiñana & Suárez de Lezo

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