La hora de la política en la financiación autonómica
En septiembre, comienza la negociación de los puntos planteados por la comisión de expertos
El pasado 26 de julio la comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica hizo entrega de su informe a la vicepresidenta del Gobierno y al ministro de Hacienda y Función Pública. Desde entonces los miembros de la comisión hemos hecho declaraciones públicas en sentido no siempre coincidente, y algunos incluso se han referido a los demás como “expertos con bandera” y por ello “faltos de rigor” (CincoDías 25-07-2017). Mi ánimo en esta página no es polemizar con mis colegas sino subrayar los puntos que a mi juicio dan al informe un valor añadido importante. En septiembre se iniciará la negociación política, que versará probablemente sobre los puntos esenciales de nuestra propuesta: la autonomía tributaria, la nivelación de las necesidades y la dinámica futura del sistema.
- Autonomía tributaria
El reparto del poder entre diferentes niveles de gobierno requiere, para ser democrático y económicamente eficiente, que los ciudadanos cuando votan sepan cuál es el menú de gastos públicos e impuestos que se ofrece. Para ello es necesario, entre otros factores, que las CC AA dispongan de instrumentos tributarios con suficiente autonomía y visibilidad. Ahora las comunidades tienen capacidad para regular hasta el 57% de sus ingresos, uno de los más altos niveles en términos comparados. Aún así, los expertos recomendamos elevarlo.
Para ello podríamos haber propuesto ampliar la cesión del principal impuesto que confiere poder tributario relevante a las CC AA, el IRPF. Pero sin descartar esa opción, hemos preferido que los impuestos indirectos se separen en dos tramos, de tal modo que si las CC AA necesitan en el futuro más recursos, puedan plantear al Gobierno que el IVA, o los restantes impuestos indirectos, se incrementen. Este mecanismo no resuelve todos los problemas de autonomía, pero operaría como válvula protectora de los recursos del Estado, poniendo fin a la restricción presupuestaria blanda que, en perspectiva de 30 años, aqueja a nuestro sistema de financiación autonómica.
- Las necesidades de financiación
La comisión de expertos ha optado por centrar el sistema de financiación en las necesidades combinadas con la capacidad tributaria. Se podría haber elegido la vía inversa, definir cuáles son los recursos tributarios autonómicos y establecer después reglas de nivelación horizontal y vertical. Ambas vías podrían dar resultados equivalentes, salvo que en la segunda se pusieran límites a la nivelación, como ha defendido el experto propuesto por Baleares y refleja el informe.
Sin embargo, siendo el indicador de necesidades crucial para el reparto de recursos, los expertos nos limitamos a sugerir una serie de mejoras, sin cuantificarlas. Queda entonces para la negociación política concretar las correcciones a la población que reflejen la demanda de servicios y sus costes de provisión. Por ejemplo, habrá que decidir qué ponderación dar a los tramos de edad para la sanidad, cómo computar los niños de 0 a 3 años para educación, si deben distinguirse las personas de 80 años o más para servicios sociales, o qué peso deben tener las variables no poblacionales en los otros servicios. Dada la complejidad del asunto, es un reto para los negociadores acertar y obtener un reparto de recursos que refleje mejor que hasta ahora las necesidades de gasto.
Tras el reparto de recursos por los indicadores de población ajustada, las CC AA conservarán una parte de su capacidad tributaria (a fijar políticamente), lo que introduce diferencias considerables entre ellas. La comisión recomienda corregirlas total o parcialmente (será también una decisión política), respetando siempre que una comunidad de mayor capacidad recaudatoria se encuentre con más o iguales recursos para su gobierno que otra con menor capacidad. Es el llamado criterio de ordinalidad que la mayoría de la comisión (no toda) ha interiorizado.
- ¿Alguna comunidad puede perder recursos?
No se han calculado los resultados que daría el modelo descrito porque dependerán de cuantos recursos adicionales se aporten al sistema en su momento inicial, decisión de carácter eminentemente político. Si no hubiera más recursos, más de la mitad de las comunidades podrían salir perdiendo. A mayor aportación inicial, menos perdedoras. Por ejemplo, si se aportasen unos 13.000 millones adicionales, solo perderían Cantabria y La Rioja. Por eso los expertos recomendamos que “en el año base del nuevo modelo ninguna comunidad pierda recursos en términos absolutos”, aunque nos pronunciamos en contra de la inclusión de una cláusula en el nuevo sistema que garantice la permanencia en el tiempo del llamado statu quo.
Será nuevamente en el ámbito político donde deberá concretarse una dinámica que absorba las diferencias que la garantía inicial introduzca. Entonces la pregunta relevante es cómo evolucionarán los recursos autonómicos. En su conjunto, como hasta ahora, seguirán el curso de la economía: si España crece, todos sus gobiernos recaudan más. Pero para cada comunidad autónoma individualmente, la evolución dependerá esencialmente de la dinámica de su población ajustada en términos relativos .
¿Qué sucede si una comunidad pierde habitantes respecto a la media? El tratamiento de esta situación no puede ser simétrico: si ganas población, aumentan tus gastos, pero si pierdes población, los gastos en servicios públicos no bajan. Este es un tema más que los expertos hemos dejado para la decisión política, sin apuntar a garantías solidarias de ningún tipo.
En suma, el clima de tensión vivido entre nosotros en la comisión ha reflejado nuestras diferencias de criterio, en parte explicadas por el origen de la designación, incluidos los representantes escogidos por el Gobieno central. Pero ello no debe empañar el hecho de que hemos trabajado todos con generosidad durante cinco meses –se lo aseguro– tratando de construir un documento útil. Los políticos que se sientan en el Consejo de Política Fiscal y Financiera tienen ante sí una herramienta que puede servir de base para lograr un acuerdo de financiación autonómica mejor que el vigente, si dan las respuestas acertadas a las cuestiones que les hemos dejado en suerte.
Alain Cuenca. Universidad de Zaragoza. Miembro de la comisión de expertos propuesto por Aragón.
