¿Qué tipo de pensiones queremos?
Para mantener las pensiones habría que crear casi 1,5 millones de empleos antes de que se agote el fondo
El sistema actual de pensiones, con todas sus limitaciones, ha sido muy efectivo para evitar la pobreza en la jubilación. Y España es uno de los países de la OCDE con una tasa de pobreza en la ancianidad más baja. Esto puede cambiar pronto porque las pensiones se enfrentan a dos tipos de problemas. Por un lado, de solvencia financiera en el corto plazo derivado de una crisis económica que ha hecho caer las cotizaciones mientras las prestaciones seguían aumentado. Por otro, de largo plazo porque la vía elegida para garantizar la sostenibilidad de las pensiones en el futuro ha sido bajarlas tanto como sea necesario.
El problema de corto plazo se ha intentado resolver limitando la revalorización de las pensiones y utilizando el Fondo de Reserva confiando, probablemente, que la recuperación económica reequilibraría las cuentas de la Seguridad Social. Las cosas no han funcionado así y ni la reducción real de las pensiones ni la recuperación de la afiliación han evitado un recurso creciente al Fondo de Reserva que, en los últimos años, ha tenido que pagar entre el 10% y el 15% de las pensiones. En el camino, el fondo se ha ido agotando y apenas quedan recursos para cubrir un año de déficit, quizá alguno más si la situación mejora.
El agotamiento del fondo aboca en el corto plazo a recortar las pensiones o dotar al sistema de más recursos. La primera opción reduciría aún más unas pensiones que desde 2011 han caído ya (en términos reales) un 4,7% y que el año que viene bajarán un 1,3% adicional. La segunda, en función de la cuantía del déficit, puede tener un coste elevado. Por ejemplo, financiar el 10% de las pensiones con impuestos absorbería casi un 4,5% de la recaudación. Sin embargo, aunque fuera caro, para muchos la solución más justa es aportar recursos.
Los problemas de largo plazo se deben a que las reformas del 2011 y 2013 se limitaron a bajar las pensiones sin aportar recursos al sistema. Además, se introdujo un factor de ajuste para garantizar la sostenibilidad (índice de revalorización) que es el más duro de la UE e implica que las pensiones bajarán tanto como sea necesario para equilibrar el sistema. El resultado previsible en el medio y largo plazo es una reducción de la pensión media de un 35% (en relación a lo que se cobraba antes de las reformas). Peor aún, como lo más probable es que el índice de revalorización esté durante muchos años por debajo de la inflación, cuanto más viva un jubilado será más pobre. Puede que al final de su vida, un 30% más pobre que cuando se jubiló.
"El sistema se enfrenta a un problema de solvencia en el corto plazo y de sostenibilidad en el largo"
Hay quien argumenta que estos problemas se arreglarán con la creación de empleo. Si por arreglar se entiende que creando empleo se podrán mantener pensiones similares a las actuales, la afirmación es implausible en el corto plazo y radicalmente falsa en el largo plazo. Para mantener las pensiones en el corto plazo habría que crear casi 1,5 millones de empleos antes que se agote el Fondo de Reserva. En el largo plazo, con el horizonte de 2050, habría que crear casi 13,5 millones de empleos. Esto obligaría a que trabajaran más de 30 millones de personas en un país con poco más de 40 millones de habitantes. De hecho, la UE estima que entre 2020 y 2050 el empleo oscilará entre 18,5 y 19,5 millones. Si esto es cierto, el empleo resolverá entre poco y nada de la salud financiera del sistema de pensiones.
Hay también propuestas poco efectivas. Las cuentas nocionales no cambian nada porque sigue siendo un sistema de reparto y no supone más recursos. Sustituir cotizaciones por IVA solo sirve para que los empresarios paguen menos y los ciudadanos, más. En el mejor escenario, aportaría muy pocos recursos más y en los más plausibles, ninguno, y reduciría el bienestar general. La medida de compatibilizar pensión con trabajo tampoco aporta recursos y solo tiene sentido como preaviso de lo que viene: pensiones bajas que, como en Alemania, obligarán a muchos jubilados a realizar trabajos menores para sobrevivir. Los planes privados tampoco son la solución porque la mayoría carece de recursos para acumular lo suficiente para tener una pensión privada significativa.
Al final, la elección es dar más recursos al sistema o aceptar una reducción de las pensiones. En esta elección hay que tener en cuenta dos cuestiones. Primero, que tras las reformas, España es un país cuyo gasto en pensiones es bajo y estable. Según la UE, a pesar del envejecimiento, el gasto en pensiones permanecerá constante (en porcentaje del PIB) durante los próximos 40 años. Esto es posible porque los aumentos de población pensionista se compensarán con reducciones en las pensiones. El gasto estimado, el 11,7% del PIB, está en el promedio de la UE, pero muy por debajo de lo que van a gastar bastantes países. Segundo, que a los trabajadores se les ha obligado a participar en este sistema y la mayoría de ellos ha creído que recibiría pensiones similares a las que estaban pagando con sus cotizaciones. Nadie les dijo que podría no ser así. El Gobierno no puede decir ahora que el sistema en el que les obligó a participar no funciona y que ellos deben asumir las consecuencias. Si lo hiciera se comportaría como las cajas de ahorros con los compradores de preferentes.
En suma, si no queremos que España tenga un sistema de pensiones que en el corto plazo conduzca a una reducción sustancial de la pensiones y en el largo plazo lleve a una sociedad envejecida y empobrecida, es necesaria una reforma sustancial. Esta reforma debe cambiar la lógica del sistema y pasar de un sistema actuarial como el actual en el que unos ingresos (de facto fijos) por cotizaciones determinan las pensiones a un sistema social de pensiones en el que sean las pensiones que socialmente se desean pagar las que determinen los ingresos necesarios del sistema. En el camino se debe abandonar la idea de que las pensiones se tienen que financiar exclusivamente con cotizaciones. Si las cotizaciones no son suficientes para financiar las pensiones decididas socialmente, es legítimo utilizar los impuestos.
"Se debe abandonar la idea de que estas prestaciones solo se financian con cotizaciones"
Para pasar de un sistema actuarial a un sistema social, lo primero es reformar las prestaciones eliminando el factor de sostenibilidad y el índice de revalorización. Las pensiones deberían volver a revalorizarse según el IPC. Se debería extender la jubilación a los 67 años a todos, eliminando jubilaciones anticipadas y prejubilaciones. Habría que definir una tasa mínima de sustitución de las pensiones (que podría variar con el nivel de pensión) y dar pensiones incluso a quienes han cotizado menos de 15 años.
En cuanto a los ingresos, en el corto plazo se deberían aumentar las cotizaciones a cargo del trabajador (a cambio de garantías futuras sobre su pensión) y marginalmente las del empresario. Se deberían destopar las cotizaciones y crear una contribución de solidaridad (que grave rentas no salariales) para asignarla a las pensiones y establecer el compromiso de financiar cualquier déficit que pueda quedar con impuestos. Se debe recuperar el Fondo de Reserva dotándolo con activos propiedad del Estado, cobros de préstamos y trasferencias del Estado. Debería aproximarse al 30% del PIB en 2030. Hay que reducir el fraude en las cotizaciones y, en el medio plazo, transferir cotizaciones de desempleo a pensiones.
Ignacio Zubiri es catedrático de Hacienda Públicade la Universidad del País Vasco.