Cambio climático y deslocalización
Con la finalidad de reducir las emisiones de CO2 de manera económicamente eficaz y limitar el impacto sobre el cambio climático, en 2005 la Comisión Europea (CE) instauró el sistema de comercio de emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea (UE). Como resultado, las empresas tenían que poseer derechos de emisión que o recibían de los Estados Miembros o debían comprar en el mercado. Hasta finales de 2012 la mayoría de estos derechos fueron asignados de forma gratuita. Sin embargo, a partir de 2013 la mayoría de empresas tienen que empezar a adquirirlos. El objetivo es claro, internalizar el coste ambiental en los precios de los productos finales para que las empresas compitan invirtiendo en eficiencia energética.
Sectores como la generación de electricidad tienen que pagar por la totalidad de sus derechos, pues no compiten directamente con la producción en otros países donde no se ha instaurado un comercio de emisiones y no pueden deslocalizarse por la escasez de interconexiones con terceros países. Aunque la compra de derechos tiene un impacto sobre los costes, estos se repercuten en los precios finales sin imponer una pérdida de competitividad a los productores europeos.
Otros sectores sujetos a fuerte competencia internacional de países donde no es necesario comprar derechos de emisión no pueden hacer lo mismo; si reflejaran los incrementos de costes en los precios finales serían expulsados del mercado. Desde el primer momento la CE se dio cuenta de que esto generaría un grave problema para los productos europeos intensivos en energía, como la producción de aluminio, la extracción de minerales para abonos y productos químicos, la producción de fertilizantes o la fabricación de papel. Estos sectores recibían un doble impacto: el coste de los derechos asociados a sus propias emisiones y el asociado al incremento del precio de la energía consumida. La compra de derechos provocaría la deslocalización hacia terceros países. Las empresas trasladarían su producción a lugares fuera de la UE donde pudieran emitir CO2 sin ningún coste. Este efecto se conoce como 'fuga de carbono'.
"La CE siempre se ha opuesto a las ayudas estatales porque ponen en peligro la igualdad de condiciones entre las empresas"
Con objeto de evitar la ‘fuga de carbono’, al menos en parte, la CE permitió que las empresas en estos sectores intensivos en consumo energético siguieran recibiendo todos sus derechos de forma gratuita también después de 2012. Adicionalmente, en junio de 2012, la CE autorizó a los Estados Miembros a dotar ayudas públicas a favor de estos sectores, limitándolas a los costes estimados del incremento en los precios eléctricos y exigiendo que fueran financiadas por los presupuestos de cada Estado, y no por los de la UE. Aunque orientadas en la dirección adecuada, estas ayudas públicas crean una peligrosa asimetría entre los Estados Miembros: la capacidad económica y financiera de cada gobierno europeo determina el monto de las ayudas y la competitividad de las empresas localizadas en su territorio. La CE siempre se ha opuesto a las ayudas estatales porque ponen en peligro la igualdad de condiciones entre las empresas en un mercado único. De hecho las ayudas estatales suponen un capítulo importantísimo en la normativa de política de competencia europea y son muchos los casos permanentemente investigados y las multas impuestas. La razón es clara, los Estados más ricos pueden ayudar a sus empresas con más recursos que los más pobres; ayudas públicas estatales en un mercado único inducirían la localización de todas las empresas en los Estados más ricos. Si esto siempre ha sido un hecho aceptado, debería serlo ahora aún más porque algunos Estados ven limitada su capacidad de gasto más que nunca.
Inmediatamente, los Estados más saneados anunciaron la dotación de importantes ayudas y los que están sujetos a mayores presiones económicas mantuvieron silencio o reconocieron su incapacidad para abordar este nuevo gasto. Así, las ayudas nacionales evitarán la deslocalización de empresas europeas a terceros países, pero provocarán la distorsión de la competencia efectiva en la UE y el cierre selectivo de plantas en los países que doten menos ayudas. Sin duda, el cierre de grandes plantas industriales no facilitará la salida de la crisis de los países europeos con mayores problemas. Al contrario acentuará las diferencias entre Estados Miembros.
La única solución a un problema que hay que resolver pasa por una financiación solidaria y centralizada en la UE. La lucha contra el cambio climático es una responsabilidad de todos los Estados y todos deben contribuir por igual.
De no ser así, resultará muy difícil conseguir el necesario apoyo unánime a un asunto tan importante.
José A. García y Pedro L. Marín son socios en The Brattle Group en Madrid y Londres, respectivamente.