¿Un mecanismo de control de la inspección?
Hace unos días el Consejo de Ministros aprobó el Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los tributos, la última de las grandes disposiciones reglamentarias de desarrollo de la Ley General Tributaria. Del texto del borrador se ha suprimido uno de sus preceptos más controvertidos: su artículo 188.5, cuyo mantenimiento era visto, por ciertas instancias, como un control político de la inspección.
A tenor del mismo, el órgano competente para liquidar, con carácter previo a dictar el acto administrativo de liquidación, debía solicitar informe a una Comisión consultiva, siempre que concurriera alguno de los siguientes supuestos. De un lado, que el importe de la cuota incluida en el acta de disconformidad excediera de un determinado importe (en general seis millones de euros), siempre que, con relación a los fundamentos de derecho en que se base la regularización en sus cuestiones principales o en un supuesto sustancialmente semejante, no exista sentencia judicial, resolución de los Tribunales económico-administrativos, consultas de la Dirección General de Tributos o informe emitido con ocasión de expedientes anteriores por el departamento correspondiente. De otro, cuando lo estime oportuno dada la especial complejidad del caso.
Como puede observarse, esta norma venía a introducir un nuevo trámite para determinados procedimientos de inspección, caracterizados por su cuantía y/o por su complejidad. A nuestro juicio, existían argumentos generales y específicos que reclamaban su eliminación, como de hecho ha ocurrido en el texto definitivo.
Por lo que se refiere a la primera clase de razones, esto es, a la de carácter general, debe señalarse que este nuevo trámite suponía un exceso de la norma reglamentaria. A estos efectos, ha de tenerse en cuenta que la General Tributaria contiene, a diferencia de la anterior, una regulación exhaustiva de los procedimientos tributarios. En concreto, dedica todo su Capítulo IV del Título III -artículos 141 a 159- a las actuaciones y procedimientos de inspección. Ello supone una configuración legislativa casi completa del procedimiento, que sólo permite a la norma reglamentaria el desarrollo de alguno de los aspectos previamente definidos en la Ley.
En su lugar, el precepto que comentamos optaba por alterar, en determinados casos, el íter procedimental previsto por la ley, introduciendo un trámite de creación exclusivamente reglamentaria. Es más, nos atrevemos a decir que contradecía, abiertamente, las previsiones legales, en la medida que introducía una configuración del procedimiento inspector distinta de la querida por la Ley. En este mismo sentido implicaba trasladar al procedimiento inspector 'general' un informe que la Ley reserva, de manera exclusiva, para los supuestos de conflicto en la aplicación de la norma tributaria (artículo 159 de la Ley).
En segundo lugar, y continuando con la crítica de carácter general, este trámite implicaba, a nuestro juicio, una vulneración del principio de igualdad. Es cierto que nos encontramos ante una garantía adicional, pero que, únicamente, resultaba aplicable a un grupo de obligados muy reducidos. En esencia, a los de una gran capacidad económica, en la medida en que el precepto exigía una cuantía muy elevada de las liquidaciones (6.000.000 de euros con carácter general). Por ello, suponía un trato diferenciado para los 'grandes contribuyentes'. Y, a nuestro entender, no existe ninguna razón que justifique que tales sujetos cuenten con mayores garantías que el resto de obligados.
Entrando a examinar los aspectos concretos de configuración de la norma, debe indicarse que el propio supuesto era difícil de delimitar y estaba lleno de conceptos jurídicos indeterminados. Así, no es fácil decidir cuándo no existe jurisprudencia o doctrina administrativa sobre las cuestiones principales -o sustancialmente semejantes a las mismas- en las que se basa la regularización. Es más, en la mayoría de los casos, existirá alguna resolución que, aun tangencialmente, se ocupe de un supuesto idéntico o similar al objeto de regularización. Tampoco la complejidad del caso es una fórmula que permita, con cierta seguridad, determinar en qué supuestos el órgano de inspección puede decidir la solicitud del informe.
La constatación de todo lo anterior, reconocida por el Consejo de Estado en su Dictamen, habrá pesado en los responsables del Ministerio de Hacienda para eliminar este precepto. Lo contrario hubiera supuesto una continua fuente de litigios basados, precisamente, en la procedencia o no de la aplicación de este trámite.
Javier Martín Fernández. Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense y socio director de F&J Martín Abogados