Evaluar es poner precio
Recientemente el Gobierno ha enviado al Parlamento un proyecto de ley por el que se implanta una nueva modalidad de organismo público (las agencias estatales) y se propone la creación de una especializada en la evaluación de las políticas y los servicios públicos. Con ello nuestro país se unirá a aquellos en los que la evaluación de la gestión pública se realiza de manera sistemática e institucionalizada. Esta herramienta es de utilidad en un entorno político complejo, globalizado y preñado de incertidumbres, en el que el poder anda muy repartido.
La evaluación de las políticas públicas no es función nueva dentro de las que desempeña el Estado. De una manera u otra, los poderes públicos siempre han evaluado su propia actividad. El Parlamento ha controlado al Ejecutivo, los ministros han controlado a sus subordinados, y el Ministerio de Hacienda ha controlado a los ministerios de gasto.
La evaluación no es una función técnica, sino política. Su finalidad ha variado a lo largo de su historia para adaptarse a las situaciones de cada país y las maneras de entender la gestión de las Administraciones públicas y el gobierno. Aunque nació y se desarrolló a la sombra del control presupuestario, su creciente papel de instrumento político ha dado nueva dimensión a lo que se espera de ella. Lo que se espera de ella depende tanto el entorno político en el que tiene que desarrollar su función como de la forma institucional que adopte
Los ciudadanos necesitan más que nunca saber por qué se hacen las cosas, por qué se revisan y por qué las políticas salen bien o mal
Se dice con frecuencia que el fin último de la evaluación de las políticas públicas es ser herramienta para la toma de decisiones. Eso es tanto como decir que con la evaluación formamos opinión sobre el valor y la escasez relativa de los bienes y servicios que puede proveer el Gobierno y que el mercado no lo hace o lo hace de manera insuficiente. Son los fallos del mercado los que hacen necesario la intervención del Gobierno y en ese propósito es la evaluación una herramienta para poner precio -que reflejen escaseces relativas y preferencias sociales- a lo que no lo tiene y tomar decisiones a partir de ellos.
Esta toma de decisiones tiene lugar en un entorno político e institucional concreto cuya conformación varía entre países y periodos históricos. Los procesos de evaluación deberán adaptarse a esos entornos y contribuir a su funcionamiento armónico. Las sociedades occidentales de nuestros días se caracterizan por tener el liderazgo político y social distribuido entre una pluralidad de instituciones de ámbito geográfico y funcional diverso. Piénsese en el caso español, caso bastante extremo pero en el que pueden encontrar referencia muchos otros países. Un ciudadano residente en España sabe que su nivel de bienestar está en función de las decisiones políticas tomadas, al menos, en la Unión Europea, el Gobierno español, las Cortes Generales, el Gobierno y Parlamento autonómico donde resida, su diputación provincial o cabildo insular y su ayuntamiento.
Probablemente la mayoría de esas decisiones serán tomadas por equipos políticos -o coaliciones implícitas- resultado de una coalición de partidos de ideología y ámbito territorial de influencia e interés variable. Las decisiones de un Gobierno autonómico de coalición pueden estar condicionadas por intereses ajenos a su ámbito geográfico; de igual manera que las del Gobierno nacional de coalición o minoritario pueden estar influidas por los intereses de un partido con representación exclusiva en una autonomía y que sostiene al Gobierno. Ejemplos de estas situaciones son de sobra conocidos.
A lo anterior se añade las transferencias de fondos públicos entre niveles de Gobierno diferentes como las existentes entre la Unión Europea, los Gobiernos nacionales y las entidades autonómicas y locales.
El liderazgo político distribuido genera una doble necesidad. En primer lugar, necesidad de negociación continua y de amplio alcance entre los Gobiernos y los representantes políticos. Y en segundo lugar, una necesidad de delimitar las responsabilidades de cada cual y de rendir cuentas de ellas. La evaluación de las políticas y programas se convierte en un instrumento para racionalizar y hacer transparente todo lo anterior.
Otra característica del entorno político en el que viven las sociedades occidentales y en particular las europeas es la relativa frecuencia con la que se ponen en cuestión y se revisan los acuerdos adoptados entre Gobiernos. Acuerdos que han sido objeto de prolongadas y difíciles negociaciones, que se han supuesto llegar a situaciones de compromiso entre intereses diversos y que se presentan ante los ciudadanos como soluciones excelentes y llamadas a ser duraderas, son revisados poco después de su adopción incluso por los mismos que fueron sus promotores. Piénsese en las sucesivas revisiones de los tratados europeos, la suerte corrida por el Pacto de Estabilidad, el lánguido vivir de la Agenda de Lisboa, la nonata Constitución europea, la planificación hidrológica o los pactos de financiación autonómica.
Un entorno como el descrito demanda estar en condiciones de revisar el conjunto de políticas y programas que pueden ser objeto de contestación en cualquier momento. O lo que es lo mismo, evaluar permanentemente las políticas que se están aplicando o diseñando para poder tomar posiciones ante eventuales aperturas de negociaciones sobre éste o aquel asunto sobre el que existía un acuerdo entre los Gobiernos.
Liderazgo distribuido y revisión permanente de los pactos exigen no solamente la evaluación de las políticas públicas para poder negociar racionalmente sobre los temas en los que haya que tomar acuerdo, sino además revisar de manera metódica y consensuada los criterios de valor con los que medir las políticas que se hacen, las que se comprometen y las que desestiman.
Un mundo así de complejo e incierto demanda en democracia información y racionalización. Los ciudadanos necesitan más que nunca conocer por qué se hacen las cosas, por qué se revisan y por qué las políticas salen bien o salen mal. La evaluación permite rendir cuentas de manera sistematizada y comprensible. No estaremos más próximos al gobierno de los sabios, pero al menos las cosas serán más transparentes.