La Ley Financiera y el mal gobierno
Alo largo de la década de los noventa se registró un notable crecimiento de la competencia de los mercados mundiales de acciones y de los movimientos internacionales de capital. En el área euro la capitalización bursátil ha pasado, en términos del PIB, del 21% en 1990, a más de un 95% en 1995. Este aumento supone una aproximación a los niveles de capitalización de Japón y EE UU.
España, sin alcanzar los valores medios de la zona euro, registra una tendencia igual a la europea. Y obviamente el crecimiento de las operaciones financieras, y, muy especialmente, la consolidación de su dimensión internacional requiere una adaptación del entorno legal, tanto para facilitar el normal desenvolvimiento de los mercados de capitales como para adaptar el modelo de supervisión y control a dichos cambios.
Los principios de la Comisión Europea sobre los que se fundamenta el Plan de Acción de Servicios Financieros establecen la línea a seguir. En este sentido, el mercado único financiero exige reforzar la transparencia de los mercados y una supervisión y normas prudenciales que aseguren la confianza de los inversores. Este objetivo deberá alcanzarse antes de 2005, tras un proceso de adaptación legislativa de cada Estado, a fin de converger en un único marco normativo y operativo armonizado en todo el espacio económico europeo.
La reforma de los mercados financieros debe basarse tanto en la defensa de los principios que inspiran su liberalización, como, en la mejora de los sistemas de supervisión y control, enfoque ampliamente argumentado en el llamado Informe Lamfalussy. Sin embargo, el proyecto de ley del Gobierno sobre medidas de reforma del sistema financiero, en tramitación en el Congreso, no va en esa dirección. El texto no responde a ningún modelo, es profundamente intervencionista, dadas las principales potestades del ministro de Economía; se solapa con competencias de las comunidades autónomas, como se demuestra en las enmiendas sobre cajas de ahorros, y no aborda ninguna de las cuestiones esenciales que se están debatiendo en Europa en relación a la mejora de la supervisión.
En primer lugar, en relación al mercado de valores, el proyecto propone la creación de la denominada Sociedad de Sistemas, que deberá integrar las funciones de registro, compensación y liquidación de la renta variable, fija y deuda pública. Esta sociedad, que tiene la forma de anónima, estará abierta a partícipes nacionales y extranjeros, y a sociedades similares. Igualmente, se cambia el marco que regula la Bolsa de valores como sociedad. Si bien la Bolsa ya estaba desmutualizada desde la Ley de Acompañamiento de 2000, ahora se permitirá la entrada de partícipes foráneos, de cara especialmente a una posible integración con otras Bolsas europeas. Se deja abierta, sin regulación expresa, pero encaminada a ello, que la Bolsa sea una empresa que cotice. Solución esta abordada en otras Bolsas, y que exige tratamiento normativo especifico y un modelo de supervisión a escala europea o cuando menos de cooperación. El proyecto crea también una entidad de contrapartida, con la misma operativa como sociedad anónima que las anteriores.
Las propuestas relativas a la creación de la Sociedad de Sistemas, las entidades de contrapartida y la entrada de partícipes foráneos en la Sociedad Rectora de la Bolsa constituyen el grueso de las medidas de reforma y podrían haber estado bien encaminadas de cara a avanzar hacía la integración de los mercados financieros, pero son vagas e imprecisas, hasta el extremo que no se fija ni siquiera la fecha, o periodo de transición, en el que debe ponerse en marcha la Sociedad de Sistemas. No se define tampoco el itinerario futuro de la Sociedad Rectora de la Bolsa de Valores. ¿Se va a imponer el modelo de la Deutsche Börse? Es decir, ¿va a salir a cotizar en los mercados de valores sus propias acciones?
Se omite toda regulación sobre el coste de los servicios que prestan la Sociedad de Sistemas, la de Contrapartida y la Rectora de Bolsa, lo que supondrá un aumento de los precios que deberán pagar los inversores; es decir, las oportunidades de negocio 'concedidas', vía legislativa a las tres sociedades, serán claramente rentas de monopolio.
El proyecto de ley tampoco introduce regulación que impida, en estas sociedades, una posición de dominio de un accionista. No se contempla ningún tipo de control específico para evitar que un inversor mayoritario pudiera lesionar los intereses de la entidad, del resto de accionistas y, dada la naturaleza de sus funciones, del propio mercado. æscaron;nicamente, y esta no es la vía, el ministro de Economía, en última instancia, puede acabar decidiendo qué accionistas entran en la sociedad. Curiosa mezcla de liberalización e intervencionismo.
En este proyecto de ley todo está sin definir. ¿Cuál es el modelo de supervisión por el que apuesta el Gobierno? Debería haberse planteado un modelo alternativo consistente en ampliar, de un lado, la liberalización de los servicios financieros mayoristas, minoristas y seguros y, de otro, reforzar la supervisión y las normas prudenciales y cambiar, o comenzar a cambiar, el modelo institucional actual, de tipo funcional o de especialización, hacia otro de supervisión unificado o consolidado, como apunta el Informe Lamfalussy. æpermil;ste hubiera sido un buen momento para replantear el modelo de supervisión, el Gobierno no lo hace y no avanza, por tanto, en la línea de crear un marco institucional que pueda adaptarse fácilmente a la previsible unificación de la supervisión a nivel europeo.
En un entorno de libre movilidad de capitales, el Gobierno estaba obligado a presentar un texto que tuviera, al menos, voluntad de resolver el actual divorcio entre el ámbito en el que pueden desarrollarse las actividades de una empresa y la jurisdicción de la supervisión. Hoy es prioritario definir un modelo de supervisión y normas prudenciales eficaces, si no se corre el riesgo de que resulte afectada la seguridad de los inversores y tener que afrontar un difícil y costoso ajuste en un futuro sistema de supervisión europeo.
En segundo lugar, era necesario ir más lejos en la mejora de la transparencia del mercado, objetivo intrínseco a todo proceso de liberalización. El proyecto ventila sin voluntad de control el problema de la información privilegiada y de las operaciones vinculadas. Hubiera sido deseable seguir la normativa francesa que exige una auditoria y la aprobación ex-ante de toda operación vinculada.
En tercer lugar, el proyecto de ley establece la figura de los comisionados, sin que esté delimitado el alcance de sus funciones. No es un avance ni ágil ni efectivo y crea, como apunta el Consejo de Estado, una desconfianza absoluta sobre el cumplimiento de los objetivos que justifican su creación. Respecto a los comisionados, el Consejo de Estado dice textualmente: 'La introducción de esta figura va a tener pocas consecuencias, máxime si se tiene en cuenta que carece de facultades resolutorias', y sigue en otro párrafo, 'debiera sopesarse la conveniencia de crear estos órganos a la vista de las dudas que suscita su eficacia'.
En cuarto lugar, el proyecto de ley dedica un título a la financiación de las pymes, e incluso en la exposición de motivos se señala que es un objetivo expreso del proyecto de ley. Nada más lejos de la realidad. La modificación del régimen jurídico de las entidades de capital riesgo no aporta nada a las pymes, sólo se favorece que los holdings puedan acogerse a las economías fiscales de estas operaciones. El fracaso del capital riesgo como mecanismo de financiación de proyectos de arranque y de pymes se debe a su escasa participación en proyectos con volúmenes de inversión reducidos, por lo que la medida adecuada sería crear instrumentos que aproximen el capital riesgo a proyectos de inversión modestos.
De la lectura del texto se infieren otros problemas, que evidencian su escasa solvencia en la medida en que pueden aumentar el riesgo no previsto y la inseguridad jurídica del inversor. Las críticas se extienden a las 50 enmiendas presentadas por el Grupo Popular. ¿Por qué un Gobierno con mayoría absoluta utiliza su grupo parlamentario para rectificar todo un proyecto de ley? El Ejecutivo debe presentar en el Congreso proyectos bien resueltos, de acuerdo con sus propios planteamientos y no borradores que demuestran su incapacidad de gobernación.
Y cabe hacer una segunda pregunta, ¿por qué el Gobierno ha decidido reformar las cajas a través de enmiendas? No hay razones objetivas que justifiquen los cambios en sus órganos de gobierno. Decir que es la aplicación del Código Olivencia es un despropósito, porque el contexto de reflexión en el que nace dicho código es el opuesto a la realidad de las cajas, ya que está pensado para sociedades cotizadas, a no ser que dicho argumento sea una señal de que se ha iniciado la vía de su privatización.