Sobre los efectos económicos y políticos de la prórroga presupuestaria
Cinco claves que explican el contexto de los Presupuestos Generales del Estado tras la negativa del Gobierno de aprobarlos para el curso de 2024
Esta semana el Instituto de Estudios Económicos ha presentado un informe sobre la prórroga presupuestaria de los PGE-2023 para el conjunto del ejercicio 2024 que incluye mi contribución sobre los efectos económicos y políticos. En lo que sigo, sintetizo las ideas principales.
En lo que llevamos de siglo, en 19 de las 25 ocasiones los Presupuestos Generales del Estado (PGE) han sido aprobados en plazo. En tres ejercicios más (2012, 2017 y 2018) fueron prorrogados los del año anterior. La coyuntura más compleja se vivió en los años 2019 y 2020. En ambos estuvo vigente la extensión de los PGE-2018, que habían sido elaborados por el Partido Popular y posteriormente hechos suyos por el PSOE, tras la moción de censura que dio lugar a un cambio de gobierno. En 2019 porque el proyecto fue rechazado por las Cortes y en 2020 porque la pandemia complicó su presentación de forma inaudita.
Por tanto, es verdad que lo que estamos viviendo no es una situación estrictamente nueva. Pero existen elementos diferenciales muy relevantes. En 2019 se presentaron y fueron rechazados; y en 2020 hubo una causa de fuerza mayor que avaló su no elaboración. Es más difícil justificar la no presentación de los PGE-2024 en el arranque de la legislatura, en un contexto económico normalizado y en un momento de retorno de las reglas fiscales europeas y de implementación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR).
A partir de ahí, cinco ideas fundamentales. La primera es que el marco legal español permite al Gobierno hacer muchas cosas en situación de prórroga presupuestaria. Si se cuenta con el respaldo jurídico, los recursos financieros y los apoyos precisos en el Congreso de los Diputados, se pueden aprobar las modificaciones de crédito presupuestario que sean necesarias. El Gobierno va a intentar cumplir los compromisos de la coalición y los pactados con otras fuerzas a través de herramientas alternativas, como leyes, decretos-leyes o enmiendas a otras normas en tramitación.
Segunda idea: los diferentes indicadores objetivos de expectativas y sentimientos disponibles no confirman que la prórroga haya generado un efecto negativo. Una posible interpretación combinaría tres argumentos. Primero, la incertidumbre provocada por la prórroga es un factor más al lado de otros cuya relevancia también fluctúa, como la invasión de Ucrania, la guerra en Gaza o las tensiones geopolíticas en el Mar Rojo; y no es fácil deslindar impactos. Segundo, la tolerancia a la incertidumbre de los agentes económicos ha aumentado notablemente en los últimos años, porque han debido adaptarse a escenarios de contagio global de los problemas y amenazas, y de polarización política. Tercero, el impacto sucesivo de la Gran recesión y de la pandemia han sido, en España, especialmente intensos comparativamente. Eso explicaría una dinámica de rebote y convergencia, que redunda en una coyuntura económica mejor que la media de nuestro entorno; y proporciona una referencia fácil de mejorar.
Tercera idea: la prórroga no supondrá un obstáculo para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), en la medida en que los Presupuestos prorrogados poseen la flexibilidad necesaria para realizar los desembolsos previstos y ejecutar la adenda del plan. En esta dirección se ha expresado el comisario europeo de Economía, Paolo Gentiloni, en una entrevista reciente. Sin embargo, el propio comisario advierte de que los próximos dos años van a ser muy exigentes en la ejecución de todos los recursos del PRTR pendientes antes de 2027. Porque, a diferencia de los fondos estructurales ordinarios, un retraso en su implementación no parece factible: para ello sería necesaria una decisión unánime de los países de la UE-27 y la aprobación de la casi totalidad de los Parlamentos nacionales.
La cuarta idea es que la prórroga puede ayudar a reducir el déficit al 3% en 2024, pero podría no ser suficiente. Para muestra, lo ocurrido en 2019: la prórroga se saldó con un aumento del déficit de medio punto porcentual, a pesar de que la coyuntura económica era moderadamente favorable. Por tanto, aunque la prórroga puede ayudar al cumplimiento del déficit en 2024, el margen del Gobierno sigue siendo ajustado. Todo acabará dependiendo del balance entre la dinámica de la recaudación impositiva, en un escenario macroeconómico que sigue siendo favorable, y las medidas de expansión de gasto y de ingreso que se incluyan en los reales decretos-leyes y leyes que se aprueben en los próximos meses.
Quinta y última idea: haber aprobado los PGE-2024 hubiera sido un hito muy importante para el Gobierno, por tres razones principales. En primer lugar, para poder concretar, de forma más rápida y ágil, las actuaciones contempladas en el acuerdo de coalición en el inicio de la legislatura; los compromisos con los partidos que le apoyaron en la investidura; y los objetivos planteados en el PRTR. Con la prórroga de los PGE-2023 tendrá que dedicar más tiempo y recursos administrativos y políticos a encontrar soluciones para avanzar en los tres frentes. En segundo lugar, porque aumenta la presión para aprobar los PGE-2025 en tiempo y forma y, con ello, el poder de los socios en el Congreso de los diputados.
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