El diseño de la plusvalía municipal: un problema de origen

La nueva normativa se ha aprobado por decreto ley en lugar de por ley, como corresponde, y deja en el limbo un buen número de situaciones

El Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU), “plusvalía municipal”, es un impuesto que grava el incremento de valor que experimentan los terrenos de naturaleza urbana puesto de manifiesto por su transmisión por cualquier título. Este impuesto ha generado problemas desde su regulación por la Ley 39/1988. La causa de la controversia nace del modo en el que cuantificaba la base imponible, que se calculaba con criterios ajenos al mercado como un porcentaje del valor catastral del terreno en la fecha de su enajenación. De este modo, la normativa presuponía la existencia siempre de una plusvalía por el mero transcurso del tiempo, fijando una plusvalía ficticia como base imponible.

A pesar de lo anterior, durante 20 años el impuesto se aplicó sin mayores problemas porque la tendencia del mercado inmobiliario era generalmente alcista. Desde la crisis de 2008 muchos inmuebles se transmiten con minusvalía, y el impuesto, que tiene como hecho imponible “gravar la plusvalía”, se pagaba aún en los casos de transmisiones con pérdidas, lo que resultaba contradictorio con su propia definición y, por supuesto, con el principio de capacidad de pago consagrado en el artículo 31 de la constitución. En otros casos, aún en presencia de plusvalía, este sistema de cálculo del impuesto la absorbía por completo, vulnerando el principio de no confiscatoriedad del mismo artículo 31.

En 2017 el Tribunal Constitucional declaraba inconstitucional el pago del impuesto en el caso en que se produjeran minusvalías porque no podía aceptarse que el impuesto tuviera como hecho imponible “la mera titularidad del terreno durante un período de tiempo”. Desde 2017 no se debe pagar el impuesto en las transmisiones en que se produzca una minusvalía, presentándose la declaración de este con base imponible 0. En 2019 el Tribunal Constitucional declaró el impuesto inconstitucional “en aquellos casos en los que la cuota a pagar sea superior al incremento patrimonial”.

En ambas sentencias el Tribunal Constitucional recomendó al gobierno que hiciera un cambio legislativo para reformar el cálculo de la plusvalía. No obstante, ni el gobierno del presidente Mariano Rajoy ni el de Pedro Sánchez hicieron caso a este llamamiento.

El pasado 26 de octubre, el Tribunal Constitucional, contraviniendo anteriores pronunciamientos suyos y del Tribunal Supremo, declaró la inconstitucionalidad del método de cálculo de la base imponible del impuesto en todos los casos por vulnerar el principio constitucional de capacidad económica. Pero limitó sus efectos al máximo, al impedir que los contribuyentes que están dentro del plazo de un mes para recurrir una liquidación, o en el de cuatro años para solicitar rectificación de una autoliquidación, puedan recurrir, viendo por tanto cercenado su derecho a la tutela judicial efectiva, paradójicamente, por una sentencia del Tribunal Constitucional. Esta circunstancia hace prever una avalancha de recursos que apelaran a la justicia europea.

Sí podrán acogerse a la declaración de inconstitucionalidad los que reclamaron antes de la fecha de la sentencia. De esta forma, el Tribunal Constitucional ha querido prevenir que los ayuntamientos se vean en la obligación de devolver el dinero injustamente cobrado. Como advirtió el magistrado Conde Pumpido en su voto particular:

“La sentencia provoca una desigualdad entre los contribuyentes puesto que no se van a ver favorecidos los que pagaron el impuesto sin presentar reclamación ni rectificación de autoliquidación alguna, atendiendo a la situación de confianza legítima que generaron los anteriores pronunciamientos del Tribunal en los que declaró que el impuesto era conforme con la Constitución en su configuración actual.”

Todo lo sucedido parece que transmite el mensaje de que hay que recurrirlo todo, aún aquello que es contrario al criterio establecido por el TC, para poder mantener “vivos” los derechos y beneficiarse de una posible futura declaración de inconstitucionalidad.

El Real Decreto-ley 26/2021,que no tiene carácter retroactivo, regula la cuantificación de la base imponible del impuesto estableciendo dos opciones y permitiendo al contribuyente elegir la más beneficiosa para evitar que tribute por una plusvalía superior a la real obtenida como diferencia entre el valor de compra y el de venta.

Esta nueva normativa presenta dos nuevos problemas. Por un lado, la cuantificación de la base imponible de un tributo está vedada al decreto-ley - aprobado por el gobierno sin la concurrencia del parlamento- porque es un elemento esencial de la configuración de un tributo cuya regulación está sujeta a la reserva de ley - ley de cortes -.

No obstante, podría intentar justificarse la validez del decreto-ley en la medida en que concurren los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad, y siempre que su contenido se limite a modificar los aspectos declarados nulos por el TC subsanando sus defectos, pero sin extender el hecho imponible a supuestos nuevos, ni introducir criterios diferentes a los previstos en la estructura actual de la ley.

En la cuantificación de la base imponible el decreto-ley ha extendido el ámbito del impuesto a las plusvalías generadas en menos de un año, pudiendo contravenir el principio de legalidad tributaria. Esto, unido a la doctrina de las situaciones consolidadas, auguran nuevos y numerosos recursos contra esta norma en tanto no se convalide mediante Ley ordinaria.

Por último, esta normativa deja en el “limbo normativo” no solamente a las plusvalías devengadas entre la fecha de la sentencia del TC y la fecha de entrada en vigor del Decreto ley (desde el 26 de octubre al 10 de noviembre) sino que el vacío legal provocado por la publicación en el BOE de la sentencia que declara la nulidad – y por tanto jurídicamente no existe regulación ninguna a efectos de nuevas liquidaciones no practicadas, aunque se hayan devengado con anterioridad a la sentencia- unido a la ausencia de efectos retroactivos del Real Decreto-Ley 26/2021, abre la posibilidad de que todas las transmisiones que, a la fecha de entrada en vigor de esta última, norma, no se liquidaron, autoliquidaron o declararon, queden sin gravar.

Leticia Poole es Profesora de Economía de la Universidad Europea de Valencia