La pandemia, los ingresos tributarios y la progresividad

La recaudación del primer trimestre confirma el optimismo con el que se hizo el Presupuesto y augura que a final de año el déficit puede superar lo previsto

Como no podía ser de otro modo, entre los damnificados por la aguda crisis sanitaria que padecemos desde hace quince meses se encuentran los ingresos impositivos. La caída del PIB, el descenso del empleo, el cierre de empresas … provocaron que en 2020 la recaudación tributaria disminuyera un 9% respecto a la de 2019 (194.051 millones de euros frente a 212.808 millones).

Por lo anterior, sorprendió que al elaborar (y luego aprobar) los Presupuestos para 2021, con la pandemia todavía en pleno apogeo, se empleara tanto optimismo. Porque parece sin duda optimista estimar que este año los ingresos tributarios superarán los 222.000 millones de euros aumentando en 28.000 millones los obtenidos en 2020, lo que supondría un crecimiento del 14,4% sobre el año anterior. Y, efectivamente, los datos de la recaudación obtenida en el primer trimestre del año vienen a confirmar el pecado de optimismo con el que se elaboró el Presupuesto.

Según figura en el informe mensual de recaudación de la Agencia Tributaria, entre enero y marzo se habían recaudado 45.530 millones de euros, un 3,1% menos que lo recaudado en 2020 durante el mismo periodo (47.002 millones). Sin duda este resultado parcial negativo viene condicionado por una circunstancia: la pandemia se desató en marzo del año pasado, por lo que sus efectos económicos fueron menos intensos en el primer trimestre. Aún con todo, las cifras de ingresos obtenidas en el primer trimestre obligan a dudar seriamente que sea posible alcanzar el objetivo anual.

Veamos. Para llegar a final de año a los 222.107 millones presupuestados, debería recaudarse entre abril y diciembre la cifra de 176.577 millones (222.107 – 45.530), lo que obliga a que la recaudación en esos nueve meses supere en un 20% a la obtenida en el mismo periodo del año anterior (147.049 millones). Ciertamente, conseguir un aumento como el reseñado (20%) parece más que difícil. Y, no lo olvidemos, de no conseguirlo, a finales de 2021 el déficit público será mayor que el previsto por el Gobierno. En este escenario, lo prudente sería no ejecutar el 100% del gasto aprobado en el Presupuesto.

También tiene interés observar el comportamiento que están teniendo los ingresos procedentes de los dos impuestos de mayor potencia recaudatoria: IRPF e IVA. En este sentido, resulta ciertamente significativo la dirección antagónica que respectivamente siguen uno y otro. Empezando por el IRPF, se observa que sus ingresos no siguen la pauta descendente seguida por el conjunto de los ingresos tributarios. Es así, puesto que la recaudación obtenida por el IRPF en 2020 fue ligeramente (1%) superior a de 2019. Por el contrario, los ingresos procedentes de IVA sí disminuyeron, habiéndose reducido en un 12% entre 2019 y 2020.

Como las matemáticas suelen ser infalibles, esta disociación en la marcha de los ingresos de ambos impuestos ha provocado un cambio en el peso relativo –importancia– que respectivamente tienen en el conjunto de la recaudación tributaria. En el escenario previo a la pandemia –ejercicio 2.019–, el IRPF aportaba el 40,8% de los ingresos fiscales en tanto que la aportación del IVA era el 33,6%. Debido a la crisis económica subsiguiente a la sanitaria, en 2020 el peso relativo del IRPF subió hasta el 45,3% al tiempo que el del IVA bajó al 32,8%. Si incluimos el año actual en la comparación y limitándonos a comparar las recaudaciones del primer trimestre de cada año, resulta que la aportación del IRPF al conjunto de ingresos impositivos ha pasado de ser el 50% (en 2019) a ser el 53,6% (2021). Por su parte, la correspondiente al IVA ha pasado desde el 45% (2019) al 42% (2021).

Muchos interpretarán este cambio operado, por el que el IRPF gana importancia dentro del total de la recaudación tributaria a costa del IVA, como una mejora en la justicia o equidad global de nuestro sistema tributario. Basarán su interpretación en el carácter progresivo que se atribuye al IRPF, debido a la escala creciente de sus tipos de gravamen frente a la proporcionalidad del IVA. Personalmente discrepo de esta percepción, discrepancia que apoyo en la deficiente progresividad del IRPF que paso a explicar.

Como es sabido, se denomina progresivo a un impuesto cuando la proporción entre cuota y base es mayor conforme mayor es la base. Por lo tanto, una progresividad técnicamente correcta exigiría que en el IRPF se cumpliera siempre que a mayor nivel de ingresos se pagara mayor proporción de impuesto. Sin embargo, no es así. Razones de suficiencia recaudatoria imponen que en nuestro impuesto personal el tipo máximo de gravamen se alcance con un nivel de renta relativamente moderado, abortándose a partir de entonces cualquier vestigio de progresividad. Expresado de otro modo, nuestro IRPF es progresivo hasta un umbral determinado de renta a partir del cual pasa a ser proporcional. Quiere decirse que aquél cuyos ingresos se encuentran en el citado umbral pagará mas que proporcionalmente que los individuos de menor renta, pero proporcionalmente igual que los de renta más alta. ¡Valiente progresividad!

A lo anterior hay que añadir el tratamiento diferenciado que existe en el impuesto a las diferentes rentas según su origen, encontrándose las procedentes del trabajo entre las peor paradas. Con todo ello, bienaventurados los que creen en la progresividad del IRPF porque pronto ganarán el Oscar a la ingenuidad.

Ignacio Ruiz Jarabo es economista y exdirector general de la Agencia Tributaria