Unión bancaria y revisión de las reglas fiscales

El actual ‘impasse’ en la aplicación de las normas presupuestarias por la pandemia ha abierto la puerta a modificar el marco de su supervisión

La crisis financiera y bancaria que inició la Gran Recesión en 2008-2009 evolucionó hacia otra de tipo fiscal en el seno de la zona euro, donde los Estados se endeudan en una moneda, el euro, que estrictamente no emiten. Las medidas para la absorción de las pérdidas bancarias por parte de las administraciones públicas nacionales, para evitar una crisis financiera aún más profunda, y la austeridad presupuestaria subsiguiente pusieron el foco en la necesidad de construir una unión bancaria, que centralizara la supervisión y la resolución de las entidades bancarias, desligando así los riesgos bancarios de los tesoros nacionales. No hubo acuerdo entonces para diseñar un programa de inversión comunitario, como ha ocurrido en el presente, pero se inició el camino de la unión bancaria. En todo caso, este proyecto necesita reformas adicionales para mejorar el funcionamiento de la gestión de crisis, camino que ya se ha iniciado a transitar con una consulta pública abierta por la Comisión, y seguimos pendiente de la creación de un seguro de depósitos europeo, una vez resuelto el respaldo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) al Fondo Único de Resolución. Sin embargo, los obstáculos para dar luz verde al seguro de depósitos europeos siguen bloqueando su tramitación en Parlamento y Consejo, tras cinco años tras la publicación del texto legislativo por parte de la Comisión. Estos obstáculos podrían resumirse en dos.

En primer lugar, hay quienes observan riesgos contingentes de contaminación de los balances bancarios derivados de las abultadas deudas públicas. Desde este punto de vista, se pone el acento en la vía de traslación de riesgos desde el sector público al bancario, ampliando el foco inicial de la unión bancaria que se centraba en el sentido inverso de ese canal de transmisión de riesgos. Para ello, se ha propuesto revisar el tratamiento prudencial de la deuda soberana, introducir limitaciones a la concentración de la deuda nacional en sus respectivos bancos, dinamizar un mercado de titulizaciones de deuda pública u otras medidas equivalentes.

En segundo lugar, también ha estado presente en el debate un problema derivado de la pluralidad de seguros de depósitos nacionales, que se entrecruza con la ausencia de una supervisión directa del Mecanismo Único de Supervisión sobre algunas entidades bancarias, especialmente de las cajas de ahorro alemanas.

Dejando a un lado el segundo de los inconvenientes, al que se le puede encontrar una respuesta técnica, el principal obstáculo, la revisión del marco regulatorio de la tenencia de deuda pública por parte de las entidades bancarias, conduce a la creación de un nuevo sistema de control ex post sobre los saldos presupuestarios, adicional a las reglas fiscales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, junto al Tratado de Gobernanza Fiscal y al resto de regulaciones para restringir el ámbito de la política fiscal.

Con independencia de la gravedad observada del flujo de los riesgos soberanos sobre los balances bancarios, revisar el tratamiento prudencial de la deuda pública incorporaría un limitante adicional, probablemente más restrictivo, sobre la política presupuestaria.

El grado de asertividad en la supervisión por parte de la Comisión Europea sobre los saldos fiscales ha sido puesto en cuestión por aquellos que han considerado tal control demasiado laxo, si bien el limitante real de la política fiscal no es otro que el apetito del mercado hacia la deuda pública, más allá de las reglas fiscales o de su control por parte de la Comisión.

De este modo, introducir algún tipo de limitante legal sobre la tenencia de deuda pública por parte de los bancos tendría un efecto directo sobre la demanda de estos activos, que podría bloquear absolutamente la emisión de deuda, con mayor efectividad que las normas formales europeas. Por ello, quienes proponen tal revisión regulatoria, como condición necesaria para completar la unión bancaria, han acabado por bloquear los avances pendientes.

Ahora bien, el actual impasse en la aplicación de las normas presupuestarias, derivado de la pandemia, ha abierto la puerta a una revisión en profundidad del marco de supervisión presupuestaria. La Comisión Europea, el Parlamento y el Consejo de la UE, presidido este semestre por Portugal, han iniciado los debates para una actualización de las reglas fiscales, dado que una vez se levante la actual cuarentena presupuestaria parece implausible aplicar las normas previas. Además, la emisión de un activo libre de riesgo europeo, la deuda del Next Generation EU, ofrece a su vez la posibilidad de adoptar de manera permanente un instrumento anticíclico comunitario, que reduzca la dependencia de las políticas fiscales nacionales a la hora de conducir el ciclo.

Así pues, el debate sobre las normas para controlar los presupuestarias nacionales no se puede aislar de las consideraciones sobre el futuro del Next Generation EU. Existe, pues, un espacio de acuerdo político que interrelacione la permanencia de un instrumento anti-cíclico centralizado con el grado de flexibilización adecuada de las políticas presupuestarias nacionales. Y en ese debate, entraría en juego también la posible introducción de algún retoque en el tratamiento prudencial de la deuda soberana, previa garantía del mantenimiento de un estabilizador en la eurozona, cuyas emisiones sí sean en todo caso un activo libre absoluto de todo riesgo. Con todo, el gran volumen de deuda pública emitida en el último año eleva los riesgos colaterales de cualquier intervención en este aspecto.

El impulso a la unión bancaria y la revisión de las reglas fiscales podrían encontrarse en un paquete de compromiso, que permita la finalización del primero de los proyectos sujeto a una revisión de las normas presupuestarias que combine el mantenimiento estructural del Next Generation EU, con algún tipo de revisión de la regulación prudencial de la deuda pública nacional, en el marco de una reglas fiscales que permiten la política anti-cíclica combinada con algunos instrumentos nacionales y otros comunitarios.

Jonás Fernández Álvarez es Diputado al Parlamento Europeo y portavoz de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas en el Comité de Asuntos Económicos y Monetarios