¿Podemos permitirnos seguir volando tanto?
Bruselas estudia una revisión de la fiscalidad aérea que desincentive los trayectos cortos
Según la Agencia Europea del Medio Ambiente, viajar en avión emite 285 gramos de CO2 por pasajero y kilómetro. En autobús se emite aproximadamente una cuarta parte, 68 gramos de CO2 por pasajero y kilómetro. En tren, 14 gramos por pasajero y kilómetro, una veinteava parte. El alto nivel de contaminación del sector aéreo parece claro.
Greta Thunberg, la activista estudiantil por el medio ambiente, dejó de coger aviones en 2015. Algunos académicos europeos se van adhiriendo a la idea de no volar a congresos. Más importante, el movimiento en contra de usar aviones para ir de vacaciones coge fuerza en los países nórdicos. La democratización de la aviación en la última década, en paralelo a la creciente preocupación por el medio ambiente y el cambio climático, han puesto sobre la mesa la pregunta: ¿nos podemos permitir volar tanto?
El problema es doble. Por un lado, los precios no reflejan los costes externos medioambientales de viajar en avión. Por otro, el sector aeronáutico goza de amplias exenciones en los impuestos que sí afectan a otros transportes.
En primer lugar, el sector aéreo está exento de IVA en la venta de billetes internacionales, y la compra de aviones, material aeronáutico y otros bienes y servicios está también exento si se adquieren por compañías que esencialmente realizan vuelos internacionales. Solo los billetes en vuelos domésticos están gravados. Además, el combustible está generalmente exento de IVA e impuestos especiales. Por el contrario, el transporte de pasajeros por carretera o tren no siempre está exento, como sucede en España con los trenes y autobuses internacionales. El resultado es que los billetes de avión tienen unos precios más bajos, comparativamente al coste del servicio, que los de otros transportes.
La pregunta que debemos hacernos es qué sucedería si el precio del billete de avión incluyera IVA e impuestos especiales. Los billetes de autobús o tren serían mucho más baratos en relación a su coste que el avión. Si, además, se incluyera en el precio el coste de la emisión de CO2 –ya se está intentando progresivamente a través de los derechos de emisión–, la diferencia probablemente provocaría que una parte significativa de pasajeros abandonaran el avión en favor de otros transportes menos contaminantes.
Para compensar estas cuestiones, Francia va a establecer un impuesto a los vuelos de entre 1,5 euros para vuelos domésticos o dentro de la Unión Europea, hasta 18 euros para vuelos en clase ejecutiva a destinos fuera de la UE. El Gobierno de los Países Bajos también está estudiando su introducción en 2021. Y ambos países quieren liderar que esto se extienda a otros países de la Unión. Para ello, la Comisión Europea ya está estudiando el régimen actual y posibilidades de mejora.
La medida es muy loable, porque desincentiva el uso del avión en trayectos cortos, supone internalizar el coste medioambiental siguiendo el conocido principio de el que contamina, paga, y permite usar los recursos obtenidos para invertir en energías limpias o mejorar la red ferroviaria. Sin embargo, plantea muchos retos.
Desde un punto de vista social, la democratización de los vuelos auspiciadas por las aerolíneas low cost han permitido a numerosas capas sociales de rentas bajas acceder a viajes que antes no podían. Más aún, ha permitido a los trabajadores una movilidad nunca antes vista. En parecido sentido, las conexiones aéreas impulsan el intercambio de servicios y mercancías, y con ellos el crecimiento de los PIB. En la Unión Europea, el efecto para el crecimiento del Mercado Interior ha sido indudable, lo que desaconsejaría su introducción.
Sin embargo, desde un punto de vista económico, el informe de la Comisión Europea señala que un incremento del 10% en el precio de los billetes redunda en una reducción de la demanda del 9% al 11%, pero una nula o muy escasa contracción del PIB. El problema podría estar en que una introducción brusca produjera un reajuste en un sector que necesita de una planificación de flotas y tripulaciones con bastante tiempo de antelación. Desde el punto de vista de España cabe plantearse si la introducción de estos impuestos reduciría la afluencia de turistas de países del norte, nuestro mercado natural.
Las ventajas fiscales de que disfruta el sector aéreo preceden al desarrollo de las últimas dos décadas. Frente a un sector poco eficiente, controlado por el Estado y con márgenes muy escasos o negativos, se ha pasado a un sector mucho más optimizado, de grupos transnacionales y con mejores márgenes. Ello podría justificar la revisión de su marco fiscal. Con todo, los márgenes de las aerolíneas siguen siendo justos y muy sensibles a los costes. Más aún, las exenciones en el IVA también se justifican la competitividad de las aerolíneas europeas frente a grupos de otros países que no tienen estos gravámenes, con lo que su introducción las dejaría en desventaja competitiva a nivel global.
Sin embargo, cuando uno agrega el argumento medioambiental y las exenciones, pocas dudas caben de que debe revisarse la fiscalidad del sector aéreo. No se trata de introducir un gravamen medioambiental, sino simplemente de restaurar la neutralidad y que no tenga las ventajas de que disfruta frente a otros sectores. En ese sentido, parece más aconsejable que la cuestión se aborde desde el estudio de la eliminación de la exención en el IVA que desde la introducción de impuestos especiales que generan distorsiones. Además, debería hacerse progresivamente para que el sector sea capaz de programar el reajuste. Una vez restaurada la neutralidad del régimen fiscal de las aerolíneas, debe abordarse la fiscalidad medioambiental en conjunto, no sólo del sector aéreo. España, que depende en gran medida del turismo que llega por vía aérea, debe unirse a Francia y liderar el debate. Del equilibrio que logremos entre desarrollo económico y sostenibilidad depende el futuro del país, pero también del planeta.
Pablo A. Hernández González-Barreda es Profesor de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Pontificia Comillas ICADE