Modernizar la Administración
La Administración pública decide los servicios que presta según las necesidades de la sociedad. El autor explica cómo mejorar su distribución de competencias y producción de bienes.
La Administración pública tiene la responsabilidad de decidir los servicios que debe prestar a los ciudadanos teniendo en consideración sus necesidades, así como con los recursos que puede recaudar para la producción de los servicios, de conformidad con la situación económica del país. Por lo tanto, en términos económicos, la Administración pública asume la responsabilidad de valorar la demanda de los servicios públicos y establecer su oferta, eligiendo qué servicios debe prestar, qué colectivo se va a beneficiar de los mismos y en qué condiciones, además de asumir la responsabilidad de establecer el modelo de organización que permita producirlos de forma eficiente.
Por lo tanto, en la organización de la Administración se considera fundamental separar la función normativa, es decir, de establecimiento de las políticas públicas (qué bienes y servicios prestar, los cuales deben ser coherentes con la estimación de la demanda de los ciudadanos que esté en condiciones económicas de poder satisfacer) de la función de producción (bienes y prestación de servicios).
La función reguladora está compartida entre la Administración central y las comunidades autónomas. Pues bien, ha llegado el momento de analizar la eficacia de esa asignación de competencias y cómo está influyendo su ejercicio en la fragmentación del mercado interior. Es obvio que la duplicidad de competencias entre Administraciones crea ineficiencias (duplicidad de costes en el conjunto de las Administraciones públicas) y establece mayores costes para los agentes que intervienen en el mercado, los cuales se manifiestan en perjuicios para los ciudadanos en mayores precios de los bienes y servicios y mayores impuestos para financiar los costes de las Administraciones. En consecuencia, el principio indicado en las Cortes por el presidente del Gobierno de "una Administración, una competencia" se debe complementar con la elección de la Administración adecuada para desarrollar la competencia (Administración central/Administración autonómica), teniendo en consideración el impacto que cada una de las alternativas puede producir en los ciudadanos, tanto en términos de coste (impuestos, precios de los bienes, etc.) como en beneficios (calidad del servicio).
La función de producción de bienes y servicios se corresponde con la combinación de los recursos de trabajo y capital para la producción de los bienes y prestación de los servicios. Una vez determinados por la autoridad pública qué bienes se deben producir, el grupo de ciudadanos que se deben beneficiar de los mismos y el precio que deben abonar los ciudadanos beneficiarios (me estoy refiriendo a los bienes públicos considerando como tales a los que su utilización por un ciudadano no impide que sea utilizado por otros, por lo tanto, el precio, de existir, debe estar establecido por la autoridad pública) queda por determinar la forma de organizar el proceso productivo para que se realice de forma eficiente.
Precisamente, en el diseño de la organización del proceso de producción de los bienes y servicios se puede tomar como referente las técnicas empleadas en el sector privado. Teniendo en consideración que se están empleando dos factores productivos (trabajo y capital), se deben emplear las técnicas adecuadas para hacer un uso eficiente de los mismos. En concreto, con el factor trabajo se debe implantar un sistema retributivo que fomente la productividad y la motivación. Con el factor capital se debe introducir la utilización de las nuevas tecnologías que contribuyan el incremento de la productividad. Tengo la confianza de que el lector comparte los grandes principios indicados con anterioridad y considero que son los cimientos fundamentales sobre los que se debe apoyar cualquier modelo organizativo de la Administración pública.
Si se analizan las publicaciones que han tratado este tema es frecuente leer el argumento de que la Administración actúa en términos de monopolio y, en consecuencia, se carece de indicadores que ayuden a objetivar el nivel de eficiencia con el que está produciendo los bienes y/o servicios. En mi opinión, esta situación introduce mayores dificultades en su medición pero no es suficiente para renunciar al objetivo de medirla y marcar un camino que ayude a las autoridades en la toma de las decisiones. En concreto, se puede realizar una ordenación de las Administraciones que prestan servicios homogéneos midiendo su coste y el nivel de calidad de los servicios por la satisfacción de los ciudadanos. Por ejemplo, se pueden comparar ayuntamientos con un número similar de ciudadanos, con servicios comparables y ordenarlos por los factores anteriores. Este resultado podría ser un indicador para la identificación de los cambios que sea necesario introducir en los ayuntamientos más ineficientes para mejorar su productividad y, con el objetivo de continuar incentivando a los primeros de la relación, podría considerarse este criterio en el momento de repartir el importe de las subvenciones que deben recibir las corporaciones locales.
Este mismo argumento se puede extender a todos los centros productivos que prestan servicios homogéneos, como centros hospitalarios, de enseñanza, universidades, juzgados, etc. La parte fundamental consiste en diseñar los indicadores con objetividad, comparar centros realmente homogéneos o introducir los factores correctores necesarios para su homogeneidad y establecer un procedimiento de feed-back que contribuya a su mejora metodológica de forma continua.
Con los argumentos anteriores se ha comparado la producción de diversas unidades homogéneas en su conjunto y, probablemente, se obtendrían conclusiones sobre la productividad de la tecnología utilizada y las ventajas (en términos de coste beneficio) de la realización de determinadas inversiones, orientando sobre el uso razonable del factor capital. También se debe realizar un análisis más pormenorizado que ayude a obtener el mejor rendimiento de los empleados públicos. Empleados que, en mi opinión, gozan de una gran formación técnica y los mandos intermedios también deben ser formados en técnicas de dirección de equipos, organización y motivación.
Se debe desarrollar en el empleado público una vocación especial de servicio a la sociedad, deben estar muy satisfechos por la labor social que desarrollan, deben ejecutar su trabajo aplicando los mayores niveles éticos en sus decisiones, respetando la legalidad, y también deben ser conscientes de que son los ciudadanos los que abonan su sueldo a través de los impuestos. El desarrollo de la motivación a través de la formación, el desarrollo de la carrera administrativa, también se debe tener en consideración su retribución, especialmente en los momentos actuales en los que se les está pidiendo sacrificios retributivos muy importantes. La motivación del empleado público se debe establecer con una prima colectiva más otra individual. La colectiva estará vinculada a los indicadores del centro y la individual en función del desempeño de su puesto de trabajo. Para su medición también se deben establecer indicadores que ayuden a la comparación entre puestos objetivos y a la medición de la calidad del servicio prestado a los ciudadanos mediante encuestas a los mismos. Con estos criterios se pretende incentivar la calidad del servicio, así como la utilización eficiente de los medios de producción.
José Barea. catedrático Emérito de la UAM