El foco

Estabilidad presupuestaria

El proyecto de ley de estabilidad presupuestaria es una garantía de rigor frente a la UE. El autor cree que es necesario dar algunos pasos más en la reforma del gasto. Es el reto que debe afrontar el Gobierno

El Gobierno ha aprobado el proyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas en desarrollo del artículo 135 de la Constitución y para cuya tramitación parlamentaria se ha solicitado el procedimiento de urgencia. Tres son sus objetivos básicos: garantizar la sostenibilidad presupuestaria de las Administraciones públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar los compromisos de España con la Unión Europea.

El proyecto recoge la obligación para todas las Administraciones públicas de no incurrir en déficit estructural; el establecimiento de un límite de deuda como garantía de sostenibilidad financiera; la formulación de un marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcará la elaboración del presupuesto y a través del cual se garantizará una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad y de deuda pública; la incorporación de actuaciones preventivas, de alerta temprana y de corrección automática, y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendrán en cuenta, en línea con la normativa europea, la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos.

Desde el punto de vista del ámbito subjetivo del proyecto, y como es lógico, no se limita solo a las Administraciones propiamente dichas, sino también a todas aquellas entidades y empresas públicas que, de conformidad con los criterios del SEC, deban considerarse como parte del sector Administración, esto es, todas las que se entiende que no se financian con el mercado. Por supuesto, desde la perspectiva territorial, la ley afectará a todas las Administraciones: Estado, comunidades y entidades locales.

A los principios de estabilidad, plurianualidad, transparencia -cada Administración debe fijar la equivalencia entre el presupuesto y la contabilidad nacional y suministrar toda la información necesaria con carácter previo a su aprobación- y eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos previstos en la actual normativa se añaden los de sostenibilidad financiera -principio rector de carácter permanente-, responsabilidad y lealtad constitucional. Este nuevo principio de sostenibilidad se define como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública.

En materia de deuda pública, y con la entrada en vigor de la ley, se inicia un periodo transitorio hasta 2020, tal como establece la Constitución. En el mismo se determina una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta que la deuda alcance el 60% del PIB. Conseguida una tasa de crecimiento real del 2% o se genere empleo neto en términos anuales, ha de reducirse, de un lado, la ratio de deuda, anualmente y como mínimo, en dos puntos del PIB. De otro, también debe reducirse el déficit estructural del conjunto de Administraciones públicas en un 0,8% del PIB nacional en promedio anual. En 2015 y 2018 se revisarán las sendas de déficit y deuda para alcanzar en 2020 los límites previstos. Y, como no puede ser de otro modo, se reitera la previsión constitucional de dar prioridad a los intereses y el capital de la deuda frente a cualquier otro gasto. De igual modo, se establece un umbral de deuda de carácter preventivo, a partir del cual las únicas operaciones de endeudamiento que se permitirán serán las de tesorería.

Todas las Administraciones públicas han de presentar equilibrio o superávit computado en términos SEC. Ninguna puede incurrir en déficit estructural, salvo reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, donde aquel puede alcanzar el 0,4% del PIB. También, solo respecto del Estado y las comunidades autónomas, en caso de situaciones excepcionales (catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria) y siempre con la aprobación de un plan de reequilibrio.

El proyecto exige de todas las Administraciones la aprobación de un techo de gasto, que no puede aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB, de acuerdo con la normativa europea. Su incumplimiento exige la presentación de un plan económico-financiero que permita su corrección. De no ser factible se impone la no disponibilidad de créditos.

Por último, las sanciones impuestas a España en materia de estabilidad han de ser asumidas por la Administración responsable. El incumplimiento del plan económico-financiero determina la obligación de constituir un depósito retribuido del 0,2% del PIB nominal de la Administración incumplidora. Dicho depósito se convertirá en multa en caso de que persista el incumplimiento en un plazo de seis meses. Su control será competencia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Si tal incumplimiento permanece en un plazo de 9 meses, el proyecto prevé la posibilidad de que se envíen delegaciones a la Administración incumplidora al efecto de valorar su situación económico-presupuestaria. Como puede suponerse, no es descartable que, en el futuro, podamos contemplar alguna comunidad autónoma o ayuntamiento intervenidos económicamente por el Estado a través de esta vía, tal y como sucede con los países europeos.

Tal y como acabamos de exponer, el proyecto de ley contiene todas las reglas necesarias para garantizar el rigor en el proceso presupuestario y el cumplimiento de nuestros compromisos de pago de deuda y frente a la Unión Europea. Pero el proceso de reforma del gasto público español no debe detenerse aquí, sino que es preciso dar algunos pasos más para conseguir la eficiencia y economía que proclama el artículo 31.2 de la Constitución.

A mi juicio, debemos superar los controles de mera legalidad que existen en la actualidad, para entrar en el fondo de la oportunidad de las decisiones de gasto. Posiblemente la construcción de aeropuertos sin aviones o de palacios de congresos sin convenciones se ha ajustado escrupulosamente a la legalidad presupuestaria. Sin embargo, no cabe duda de que han sido decisiones gravemente erróneas y lesivas para los intereses públicos. Pues bien, necesitamos órganos y procedimientos que realicen una evaluación -ex ante y ex post- de la oportunidad de las decisiones de gasto y de su eficacia y eficiencia en la consecución de sus objetivos. Ese es el reto que, a mi entender, debe afrontar ahora el actual Gobierno.

Javier Martín Fernández. Socio Director de F&J Martín Abogados. Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense