Los retos del negocio concesional español
En la medida en que la realidad económica española no permite una importante inversión directa de las Administraciones públicas en infraestructuras, estas deben necesariamente renovarse, sirviendo además como impulsoras de la economía, por lo que la colaboración público-privada va a resultar, en esta materia, más importante que nunca. No obstante, el principal instrumento que tradicionalmente se viene utilizando para llevar a cabo esta colaboración, el sistema concesional, se ve enfrentado hoy a un doble obstáculo. Por un lado, la difícil situación de algunas sociedades concesionarias españolas (algunas con proyectos muy relevantes), y por otro, los posibles riesgos que puedan derivarse de la normativa comunitaria actualmente en tramitación, que exigiría a todos los operadores del sector una profunda reflexión.
En relación con el primer problema, las dificultades de algunas sociedades concesionarias parecen evidentes, dificultades que se deben tanto al incremento de costes derivados de la ejecución de las obras por diversas razones (modificaciones al proyecto inicial o aumento de costes por expropiaciones) como a la reducción de ingresos respecto de los inicialmente previstos y que sirvieron de base para la adjudicación de las concesiones y el otorgamiento de la financiación de estos proyectos. Las consecuencias de que alguna de estas sociedades acabara en concurso no se limitarían a la concesionaria, sus accionistas y acreedores, sino que afectarían directamente a la propia Administración otorgante de la concesión. En efecto, se plantearía, en ese supuesto, no solo la posibilidad de resolver el contrato de concesión, sino también la eventualidad de tener que atender el denominado pago por terminación en caso de extinción anticipada del contrato de concesión, sin perjuicio de deducir, en su caso, las responsabilidades del concesionario. Así, además del impacto negativo que la situación concursal del concesionario tendría en la prestación de los servicios públicos, y por tanto en la imagen de España, ello podría suponer un enorme coste para la Administración, por lo que deberían buscarse soluciones razonables, tanto para los intereses públicos como para los privados, que evitaran asomarse al precipicio.
En las últimas semanas se han publicado algunas propuestas para solucionar esta problemática que van desde soluciones corporativas, con la participación de las Administraciones concedentes, consistentes en la posibilidad de promover fusiones entre sociedades concesionarias en dificultades con sociedades concesionarias rentables a cambio de extender el plazo concesional de estas últimas, hasta soluciones mucho más radicales, como el posible rescate de las autopistas que se encuentren en riesgo de concurso y su aportación a una empresa similar a la antigua Empresa Nacional de Autopistas. En todo caso, la complejidad jurídica y económica de estas soluciones hace difícil aventurar una solución inmediata a la situación de las sociedades concesionarias en dificultades, por lo que no es descartable que durante este periodo de incertidumbre se puedan complicar aún más los ya de por sí complejos escenarios actuales.
En cuanto al otro problema, los posibles cambios legislativos sobre la materia, no parece que estén destinados a incentivar el modelo concesional tal y como se ha venido desarrollando hasta la fecha. El proyecto de directiva comunitaria relativo a la adjudicación de contratos de concesión, de fecha 20 de diciembre de 2011, recoge, por una parte, un reforzamiento del principio de riesgo y ventura del concesionario, de manera que no se garantice que el concesionario vaya a recuperar la totalidad de las inversiones realizadas o los costes de explotación, y, por otra, prevé un régimen de modificación de la concesión durante la vigencia de la misma cuya aplicación supondría restricciones a los mecanismos de reequilibrio que actualmente se vienen utilizando para compensar la ruptura del equilibrio económico financiero de algunas concesiones. Ambas medidas suponen incrementar de manera significativa los riesgos para los concesionarios que, si no se ven compensados por otras medidas, difícilmente, a la vista de la actual situación de algunas concesiones, buscarán embarcarse en nuevos proyectos.
Por todo lo anterior y en cuanto que creemos que el desarrollo de concesiones públicas de infraestructuras, como esquema de colaboración público-privada, puede seguir contribuyendo al crecimiento de forma eficiente, optimizando los recursos de las Administraciones, pensamos que esta colaboración debe dotarse de mecanismos que permitan optimizar el desarrollo y la financiación de estos proyectos, ya sea mediante las estructuras actuales, con ciertos ajustes, o facilitando la utilización de otras fórmulas de financiación menos habituales en el sector (titulización o emisión de bonos de proyecto).
José Miguel Pinillos / Marcos Botella. Socios de Garrigues