El pariente desheredado
La segunda descentralización. La asfixia económica que padecen las corporaciones locales en España está comprometiendo su normal funcionamiento. La reforma de la financiación local no puede hacerse de forma aislada, sino incardinada en un proceso más amplio que abarque a todo el sector públicojavier suárez pandiello
Pueden los ayuntamientos cerrar por liquidación? A tenor de los temores manifestados desde la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), esto es una posibilidad real si no se llega a una solución definitiva en cuanto al nuevo modelo de financiación local. Seguridad ciudadana, promoción del deporte, políticas activas de empleo, sanidad las actividades y servicios no obligatorios que actualmente prestan los entes locales, muchos de ellos impuestos por la vía de hecho, unido al incremento de la población en muchos municipios, están lastrando dramáticamente los presupuestos de estas Administraciones. Y aunque la situación viene de lejos, el frenazo inmobiliario y la crisis económica han dejado al descubierto la verdadera dimensión del problema.
El boom inmobiliario ha venido sustentado hasta ahora las cuentas de los entes locales. Porque al ladrillo están asociados buena parte de los impuestos que nutren las arcas municipales: el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO); el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (IIVTNU), e, indirectamente, el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), el de mayor peso para la economía municipal. Además, más del 60% de lo que ingresan los ayuntamientos por sus bienes patrimoniales provienen de la venta de suelo, un instrumento muy utilizado y rentable en los últimos años que ahora se ha frenado en seco por la falta de demanda.
En que la financiación local es insuficiente coinciden no sólo los representantes de los entes locales, agrupados en la FEMP, sino también el Gobierno, las comunidades autónomas y los representantes de los distintos partidos políticos.
El presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, aludió ya en su discurso de investidura a la necesidad de asegurar la suficiencia financiera de la Administración local, en un proceso negociador que debía discurrir paralelo al autonómico. En julio de este año el Ejecutivo presentó un documento con siete puntos en los que fundamentaba las bases para la reforma -un texto, sin embargo, criticado por ser demasiado genérico- y que sirve de punto de partida para las negociaciones abiertas ya con la FEMP. Las comunidades autónomas, por su parte, si bien reconocen la necesidad de esa reforma, no están muy dispuestas, en general, a que ésta acabe socavando sus propias competencias.
Las competencias asumidas por los ayuntamientos vienen determinadas en muchos casos por las nuevas necesidades derivadas del incremento poblacional, las competencias que otras Administraciones no asumen (las comunidades autónomas) y por los programas conjuntos con otras Administraciones que, una vez creada la necesidad, el ciudadano reclama directamente a su ayuntamiento como primera instancia administrativa, la más cercana al ciudadano. Este conjunto de competencias impropias tiene un coste que la FEMP cifra en 7.000 millones de euros al año.
Las necesidades de financiación de las corporaciones locales deben venir determinadas por las competencias reales, es decir, que se determine qué hace cada Administración y a qué precio, según reclama la FEMP. Que se identifiquen cada una de las competencias para determinar posteriormente quién debe hacerse cargo de ellas, y finalmente, se señale qué cantidad se requiere para su prestación y de dónde se obtiene. Y ello sólo será posible si el proceso negociador sobre financiación local se incardina dentro de otro más amplio del sector público: no se pueden determinar las competencias de uno sin delimitar las de los otros. Se trataría de crear una norma básica para todo el país, a través de un gran pacto de Estado, para adaptar y garantizar el servicio en igualdad de condiciones; una suerte de segunda descentralización, tras la llevada a cabo con la creación del Estado de las autonomías.
La reforma debe tocar, en mayor o menor medida, todas las fuentes de ingresos que garantizan, con carácter general, la suficiencia financiera de las Administraciones locales: la participación en los ingresos del Estado, las transferencias de las comunidades autónomas y los tributos de carácter municipal.
El monto de la participación en los ingresos del Estado suma este año 14.000 millones de euros, insuficiente para los ayuntamientos, que demandan un incremento. El proyecto de Ley de Presupuestos recoge para 2009 15.429,31 millones de euros, a los que se debe sumar la cuantía correspondiente a la cesión de impuestos estatales, con lo que el fondo se acercaría a los 17.000 millones.
La mejora en el reparto de estos ingresos es uno de los caballos de batalla de las Administraciones locales, que abogan por modificar el sistema de entregas a cuenta. Hasta ahora, el Gobierno viene adelantando un 95% a cuenta en entregas mensuales. La liquidación definitiva de esos pagos se hace en el último trimestre del año siguiente. Lo que se pretende es que esas entregas se hagan por el 98% del total, como se hace con las comunidades autónomas. Ese incremento supondría, según la FEMP, 1.000 millones de euros. El nuevo sistema debería garantizar, además, que pase lo que pase, se dé un efecto neutro: sin disminución de ingresos por el cambio de sistema, con un fondo de nivelación a favor de los pequeños municipios. En el reparto de esos ingresos debería pesar el criterio poblacional.
En cuanto a los ingresos procedentes de las comunidades autónomas, estas transferencias tienen hoy un marcado carácter condicionado, pues son los Gobiernos autónomos los que definen a qué se destina ese dinero. Estas partidas abocan muchas veces a nuevas necesidades de gasto corriente y tienen el inconveniente de debilitar la autonomía local, por lo que desde los ayuntamientos se quiere que esa participación venga impuesta por el propio sistema legal y que no se deje a la buena fe del Gobierno autonómico de turno, con el Ejecutivo central, además, actuando como árbitro a través de los tramos de tributos cedidos a las comunidades autónomas.
La tercera vía de ingresos, la procedente de los tributos propios de los ayuntamientos, supone más del 50% de los ingresos de estos entes, mermados ahora por el actual contexto de desaceleración económica. Una mejor gestión de los tributos, así como un reajuste en la configuración técnica de los mismos, ayudaría a paliar esta caída. Así, el impuesto sobre las plusvalías, referenciado ahora al catastro, se ajustaría a la realidad del mercado de ir ligado al valor fiscal otorgado a la finca. Este es, al fin y al cabo, el criterio que aplican el resto de tributos estatales y autonómicos que recaen sobre los inmuebles, ¿por qué no el de plusvalías?
Las previsión inicial de la FEMP de concluir el proceso de reforma en 2009 se juzga ahora demasiado optimista y la realidad impuesta por la crisis impondrá un calendario a más largo plazo, no antes de 2010.