Reforma en tiempos de crisis
Decía san Ignacio de Loyola que 'en tiempos de tribulación, no hacer mudanza'. Sin embargo, no parece que los gestores de las Haciendas territoriales españolas estén muy por la labor de seguir la consigna jesuítica.
Ciertamente, la descentralización del sector público español ha hecho de las comunidades autónomas los ejes centrales de nuestro Estado de bienestar, atribuyéndoles la gestión de servicios como educación, sanidad, vivienda y servicios sociales. No es menos cierto, sin embargo, que las entidades locales han visto crecer simultáneamente sus ámbitos de gestión, debido, en parte, a la presión ciudadana por más y mejores servicios y, en otra parte, a la exigencia de nuevos compromisos de gasto derivados de normas estatales o autonómicas poco respetuosas con el principio de lealtad institucional. Esto, unido a la constatación de que el modelo vigente de financiación local da síntomas de agotamiento, ha movido a los gobiernos locales a reclamar una reforma profunda en la normativa legal que les afecta, que clarifique tanto su marco competencial como sus instrumentos de financiación.
Para iniciar un debate constructivo en materia de financiación, la FEMP promovió la elaboración de un estudio que tuve el honor de coordinar y que se plasmó en un libro asumido por los órganos de gobierno de esta institución como documento base para la negociación de la reforma. Esta publicación, disponible en la web de la FEMP, contiene propuestas con diverso grado de concreción, realizadas a partir de un análisis detallado del presente de la Hacienda local española y de la experiencia europea. El objetivo es construir un modelo de financiación más eficiente y equitativo, insertado en una revisión integral de la financiación estatal, autonómica y local, y sustentado sobre dos pilares, un espacio fiscal propio, garante de la autonomía local con base en la corresponsabilidad fiscal que vienen ejerciendo los ayuntamientos, y un nuevo esquema de transferencias incondicionales que mejore los niveles de equidad del sistema, sin perjuicio de incorporar incentivos financieros a la gestión eficaz promotora de desarrollo económico.
Así, en materia fiscal, se sugiere reajustar la configuración técnica de los tributos locales e incorporar participaciones territorializadas en IRPF e IVA al objeto de ajustar la tributación local a la nueva filosofía que vincula los compromisos de gasto a la prestación de servicios personales y hacerlo con un mayor grado de flexibilidad.
En materia de transferencias, se propone instaurar un nuevo modelo con base en criterios de necesidad y capacidad fiscal, el cual debería afectar tanto a la participación en ingresos del Estado como al despliegue efectivo de participaciones incondicionales en los ingresos de las comunidades autónomas. Estas últimas deberían suplir el excesivo peso que en la actualidad tienen las transferencias condicionales, cuyos objetivos son definidos por quienes las conceden, convirtiéndose en una suerte de caramelos envenenados que acaban muchas veces transformándose en nuevas necesidades de gasto corriente local.
La idea es ganar en autonomía y en convergencia y equidad interterritorial, y ello requiere inyectar en el sistema recursos adicionales, que permitan tanto recuperar las brechas de financiación originadas por los gastos de suplencia como hacer políticamente viable el aterrizaje temporal de los nuevos criterios de reparto territorial, minimizando los efectos negativos del ajuste sobre la programación a medio plazo de los escenarios presupuestarios de quienes se vieran más afectadas por estos cambios.
El nuevo modelo deberá atender, además, a la diversidad tipológica de los ayuntamientos, sin que ello signifique instaurar sistemas de financiación local a la carta, para lo cual proponemos establecer un modelo dual que trate de modo diferente a los municipios pequeños y a los grandes, aun asumiendo las dificultades de marcar un umbral objetivo que delimite ambos grupos.
Sobre estas premisas, dado el grado de consenso en el seno del municipalismo representado por la FEMP, y con la altura de miras y generosidad que se espera de gestores públicos inteligentes, nos encontramos ante una oportunidad histórica de mejorar notablemente la financiación local, en el contexto de un nuevo modelo de financiación del sector público, aun teniendo en cuenta que la coyuntura económica no ayuda demasiado.
Esperemos que esta vez sí se pueda alcanzar un acuerdo duradero, de modo que frente a lo que decía aquella viñeta de El Roto de que 'la normalidad consiste en creer que lo que sucede es normal', más bien terminemos, como decía el presidente Suárez en los inicios de la transición, 'haciendo normal a nivel de ley lo que es normal a nivel de calle'. La legalización de la normalidad implica reconocer legalmente las competencias que los gobiernos locales asumen y dotar a éstos de un sistema de financiación que permita seguir prestando servicios de calidad. Amén.
Javier Suarez Pandiello. Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Oviedo