El proceso autonómico, una historia aún inacabada
Los padres de la Constitución de 1978 carecían de un catalejo eficaz para poder anticipar hasta qué punto el debate territorial iba a convertirse en un foco de polémica más o menos recurrente, pero fueron lo suficientemente inteligentes para poner los cimientos de lo que ha sido, sin lugar a dudas, una historia de éxito: hoy ya nadie discute que el Estado de las autonomías se asienta sobre bases firmes y ha aportado, además, una gran prosperidad económica. Desde 1981, año en el que se aprueba el Estatuto andaluz, hasta hoy en día, la construcción autonómica ha pasado por muchas dificultades, pero su foto completa resiste las pruebas más duras. Uno de los cambios más importantes afecta a la propia gestión del sector público, pues en la actualidad casi la mitad del gasto es gestionado por las comunidades autónomas, mientras que la participación de la Administración central apenas supera el 20% del gasto total.
Cuando el Estatuto andaluz comenzó su andadura, pocos pensaban que años después el desarrollo autonómico iba a hacer posible que el hospital de la esquina o el colegio público del barrio pasaran a depender de tal o cual consejería regional y no del ministerio de turno. Este proceso exitoso, que ha acercado la Administración al ciudadano, se ha reflejado también en los propios efectivos de las Administraciones públicas. La central ha ido adelgazando en número de funcionarios y en la actualidad no alberga ni siquiera al 25% de los que hace 20 años dependían de ella. En cambio, en la autonómica trabajan casi 1,3 millones de empleados públicos que atienden los 2.000 servicios que, aproximadamente, han sido transferidos a las Administraciones regionales en las dos últimas décadas.
Como es lógico, la evolución del gasto de las Administraciones territoriales ha ido al compás de la asunción de nuevas competencias. Así, hasta 1985 se produjo el grueso de los traspasos que más reivindicaron las comunidades, al margen de la educación y la sanidad, que se trasladarían más tarde a los territorios que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 153 de la Constitución, la llamada vía lenta. En aquel entonces, con Felipe González todavía en su primer Gobierno, la Administración central gestionaba el 45% del presupuesto total. En el año 2000, ya con el PP en el poder central, es cuando comienza el segundo gran empuje descentralizador, con el traspaso final de las competencias educativas y sanitarias al conjunto de los territorios. Este proceso condujo a que el presupuesto que gestiona la Administración central adelgazase hasta el entorno del 20%, porcentaje al que hay que sumar el 30% correspondiente a la Seguridad Social.
El traje hecho para las autonomías ha quedado pequeño y ahora toca agrandarlo
La reforma de la financiación sanitaria focaliza buena parte de las tensiones
Visto desde una panorámica global, se observa que las comunidades autónomas y los ayuntamientos han ido penetrando en una amplia gama de servicios que todavía está pendiente de ampliarse una vez se traspasen nuevas competencias a los ayuntamientos. En cualquier caso, ya pueden encontrarse en estos últimos numerosos servicios de empleo, por ejemplo, que hace años estaban centralizados a nivel estatal y, por lo tanto, eran profundamente ineficaces. ¿Se ha quedado pequeño el traje diseñado para el Estado autonómico hace tres décadas? Es evidente que sí, pues hay comunidades como Cataluña o el País Vasco que han reivindicando la reforma de sus estatutos no sólo para asumir mayores competencias, sino también para reafirmar sus señas de identidad. En breve, Castilla-La Mancha, Extremadura, Asturias, Murcia, La Rioja y Canarias encararán la reforma de sus estatutos a partir de la experiencia cosechada en los últimos años. En todo este proceso se han producido dos polémicas importantes, focalizadas en Cataluña y el País Vasco. En el primer caso, porque el texto que llegó a Madrid procedente del Parlamento catalán sobrepasaba algunos postulados de la Constitución (el Estatuto aprobado todavía está pendiente del dictamen final en algunos de sus artículos), y en el segundo porque era una reforma que contravenía con claridad la Carta Magna y fue rechazada por la mayoría del Congreso de los Diputados.
Al margen de la tendencia de algunas comunidades a reforzar en estas reformas sus señas de identidad, el proceso de construcción autonómica ha revelado también las dificultades existentes para conseguir que los distintos territorios cooperen en la administración de servicios comunes y coordinen sus actividades en beneficio del ciudadano. La prestación de los servicios sanitarios y educativos son los máximos exponentes, quizá, de este problema, como se está demostrando, por ejemplo, en la aplicación de la Ley de Dependencia o en la asunción por parte de las 17 comunidades de programas de enseñanza comunes.
El Gobierno central se ha demostrado incapaz, hasta el momento, de seguir el rastro de sus transferencias de gasto a las comunidades, lo que ha originado una evidente falta de controles, sumada a la sospecha de que algunos Ejecutivos regionales trabajan con una cierta arbitrariedad a la hora de decidir el destino final de algunos recursos entregados por el Estado para un fin concreto. En el fondo de esta actuación se esconden las dificultades que se están observando en ciertas comunidades que aplican con retraso la atención a los mayores y discapacitados.
No pocos Gobiernos autonómicos opinan que ahora el problema que debe encarar el Ejecutivo central no proviene tanto del número de transferencias que quedan pendientes, realmente mínimo, como de su financiación, particularmente en lo que concierne al ámbito sanitario.
El sistema actual de financiación de la sanidad se ha demostrado insuficiente, pues incorpora los desequilibrios propios de un modelo construido con previsiones en las que los ingresos no han corrido paralelos a los gastos. La primera Conferencia de Presidentes Autonómicos celebrada el 28 de octubre de 2004 abrió un proceso de debate sobre la financiación sanitaria cuando apenas habían transcurrido tres años desde la aprobación de la actual ley de financiación.
Hoy todavía es una asignatura pendiente aunque, según el análisis que se realiza desde el Ministerio de Economía, la discusión sobre el nuevo modelo conjunto de financiación no debe centrarse tanto en la aportación de recursos adicionales por parte de la Administración central como en los principios de suficiencia, solidaridad y corresponsabilidad fiscal. Una vez culminado el proceso de traspasos de competencias a las comunidades, es obvio que la Administración central ya no dispone del mismo margen de maniobra financiero con el que contaba cuando se pusieron en marcha los anteriores sistemas de financiación.
La mayoría de los estudiosos considera que tal y como se ha construido el proceso autonómico, España camina hacia una estructura política de corte federal, por lo que resultaría un tanto fuera de lugar dar por cerrada la dinámica abierta en 1981.
En cualquier caso, aún quedan por afrontar tres reformas de gran contenido que marcan el propio proceso: la creciente participación de las comunidades en el ámbito comunitario; la conversión pendiente del Senado en Cámara de representación autonómica, y la institucionalización de las relaciones entre las propias comunidades, en un marco de mayor colaboración entre ellas, campo en el que todavía queda un gran camino por recorrer.
1978-2008. El reto de repensar España
Hay voces en la escena política que anticipan dificultades para gestionar la complejidad inherente al proceso de reformas estatutarias en curso y reclaman un pacto de Estado entre los dos grandes partidos, como mínimo, ante la evidencia de que siguen siendo las Cortes las que aprueban gran número de leyes que luego toca gestionar a las comunidades autónomas. Es evidente que la Constitución de 1978 no se anticipó a las novedades que después surgieron en el modelo autonómico, en buena medida porque en aquel entonces todavía prevalecía una mentalidad más cercana al centralismo que al federalismo. Con estas premisas, es urgente un gran acuerdo para repensar España a partir de la severa transformación social registrada en las tres últimas décadas.
Renovación. Unas Administraciones más modernas
La primera medida que adoptó el anterior Gobierno en 2004 para modernizar la Administración fue la aprobación del Código de Buen Gobierno, un conjunto de instrucciones que introdujeron requisitos éticos más exigentes en la conducta de los altos cargos. El ex ministro Jordi Sevilla impulsó también la conciliación de la vida personal y laboral de los funcionarios, pero lo que, probablemente, marcará un antes y un después en el ámbito público fue la creación de un nuevo modelo organizativo en la Administración, basado en la flexibilidad y el cumplimiento de objetivos, a través de la Ley de Agencias. Con ella se ha comenzado a evaluar la calidad y la eficiencia de los servicios públicos, incorporando criterios parecidos a los que funcionan desde hace tiempo en la empresa privada. La modernización de la Administración ha acarreado también una simplificación de la relación con los ciudadanos y la eliminación de numerosos procedimientos burocráticos.