Regulación de la inmigración
El número de extranjeros en España ha pasado de algo más de 350.000 en 1991 a casi 3,9 millones en 2006 (de los cuales más de 2,9 millones son extracomunitarios), lo que supone un incremento del porcentaje de extranjeros sobre el total de la población desde el 0,9% al 8,7%.
Pero lo paradójico de la evolución de la inmigración en España es que el proceso descrito se ha producido en presencia de una regulación legal que, en la práctica, mantenía hasta finales de 2004 una situación de cierre de fronteras al flujo inmigratorio regular.
Desde que entrara en vigor la Ley de Extranjería de 1985, el régimen general era el único sistema de contratación regular de extranjeros existente. En lo esencial, el sistema sólo concedía al empresario la posibilidad de contratar al trabajador extranjero en el país de origen si lo permitía la situación nacional de empleo, es decir, si no existían trabajadores para desempeñar la profesión o puesto solicitado en las oficinas de empleo de todo el territorio nacional. Esta contratación era prácticamente imposible: bastaba con que hubiera un demandante de empleo que cumpliera las condiciones exigidas en la oferta para que la respuesta de los servicios públicos de empleo fuera negativa.
Para que la política inmigratoria sea plenamente eficaz deben mejorarse los instrumentos para la contratación en origen
Para paliar estas evidentes limitaciones, a partir de 1993 se introduce un nuevo instrumento de regulación de la contratación regular de inmigrantes: el contingente. Su contenido básico consistía en el establecimiento por el Gobierno de un cupo de puestos de trabajo vacantes en ciertos sectores a cubrir por los extranjeros no residentes. El empresario tenía también que contratar al extranjero en el país de origen, pero sin tener que probarse en cada caso individual la inexistencia de trabajadores residentes para cubrir esas vacantes.
Sin embargo, en ausencia de instrumentos ágiles y bien dotados para contratar en origen, el contingente pronto se convirtió en un extraño mecanismo para regularizar de forma encubierta a extranjeros en situación irregular que ya se encontraban en España. Y, aun así, el nuevo instrumento se mostró incapaz de absorber el número creciente de inmigrantes irregulares (téngase en cuenta que la normativa del régimen general permanecía inalterada), puesto que el volumen de puestos de trabajo incluido en el contingente en el periodo 1993-2003 apenas alcanzó un nivel medio anual de 25.000 trabajadores.
En estas circunstancias, el año 2000 registró dos sucesivas reformas en la Ley de 1985. La primera (Ley Orgánica 4/2000, del 11 de enero), aprobada todavía durante la primera legislatura con Gobierno del PP, impulsó una importante ampliación de los derechos de los extranjeros en España y, paradójicamente, entró en vigor con el voto en contra del partido en el Gobierno (lo que seguramente provocó la dimisión del ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, Manuel Pimentel). Mientras que la segunda (Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre), aprobada después de que el PP lograra la mayoría absoluta en las elecciones de ese año, y que contó con el apoyo de CiU y Coalición Canaria, introdujo sustanciales modificaciones de carácter restrictivo a la anterior ley. No obstante, aunque el nuevo reglamento de desarrollo (de julio de 2001) introducía algunos cambios en el procedimiento de fijación del contingente, los instrumentos de entrada regular permanecieron bloqueados.
Pese al reducido número de puestos de trabajo incluidos en el contingente, ni siquiera era cubierto en su totalidad. Y, mientras tanto, el régimen general mantenía sus carencias tradicionales (agravadas por la decisión del Gobierno del PP de impedir su aplicación) aunque ahora una política de convenios para la contratación en origen, configurada desde el más absoluto voluntarismo, dejaba en manos de las Administraciones de los diversos países la tramitación de los procesos de selección, formación y contratación de trabajadores extranjeros.
La mejor prueba de que el modelo así configurado no funcionaba es que, a pesar de que los Gobiernos del PP tuvieron que proceder desde 1996 a poner en marcha cinco procesos de regularización extraordinaria, que afectaron a casi 500.000 inmigrantes irregulares, al final de 2004 existían alrededor de 1,3 millones de inmigrantes ilegales extracomunitarios sin autorización administrativa.
En esta situación, después de las elecciones de 2004, el nuevo Gobierno socialista, y con el consenso de los interlocutores sociales, lo que ocurría por primera vez en materia de inmigración, aborda en diciembre de ese año la reforma del Reglamento de Extranjería. A la luz del análisis anterior, no es casualidad que las modificaciones más relevantes de 2004 se concentren en el régimen general. El desafío era configurar un sistema ordinario que permitiera hacer frente ordenadamente a las necesidades de mano de obra de nuestra economía.
El nuevo modelo legal se basa no en decisiones meramente individuales de los empresarios, sino en un catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, ordenado sectorialmente y a nivel provincial, con base en la evaluación global de los mercados de trabajo provinciales. Un catálogo que se renueva cada trimestre, de manera que, si el trabajo deseado por el empresario está en él, no se precisa ninguna autorización para la contratación. Además, si el trabajo deseado no figura en el catálogo, el empresario puede contratar directamente a un extranjero si, una vez presentada la oferta, la oficina de empleo no tiene ningún candidato.
Junto al régimen general, el reglamento de finales de 2004 introdujo tres cambios adicionales. En el contingente se incluye la figura de la búsqueda de empleo de forma que se permita, con esa finalidad, la entrada legal a un volumen de extranjeros, determinado anualmente, por tres meses. Se reguló además un mecanismo de regularización ordinaria (en lugar de extraordinaria como venía siendo) por arraigo laboral o razones sociales y familiares. Y, por último, se abrió un proceso de regularización extraordinaria para normalizar la situación de los extranjeros residentes en situación irregular basado en la existencia de un contrato laboral con una duración mínima de seis meses (tres meses en el sector agrario) y la consiguiente obligación de alta del trabajador en la Seguridad Social.
Este último proceso extraordinario, imprescindible para no desvirtuar los nuevos mecanismos de contratación de extranjeros introducidos en 2004, supuso regularizar a casi 550.000 inmigrantes irregulares, de los que, después de más de un año transcurrido, permanecen en alta en la Seguridad Social casi el 85%, más de 460.000.
En conclusión, después de las reformas introducidas en 2004 y del éxito de proceso de regularización de 2005, el diseño de la política inmigratoria parece capaz de hacer frente a las necesidades de mano de obra extranjera. Ahora bien, para que el nuevo sistema sea plenamente eficaz, además de agilizarse la tramitación de los permisos y reforzarse los mecanismos de inspección del trabajo irregular, deberían mejorarse también los instrumentos existentes para la contratación en origen, hasta ahora muy limitada por los problemas de gestión de las Administraciones de esos países que son en la mayoría de los casos las encargadas de gestionar esas contrataciones.
Valeriano Gómez /José I. Pérez Infante. Economistas. Gómez es secretario general de Empleo y Pérez Infante es profesor asociado de la Universidad Carlos III