El laberinto de la financiación
En los momentos en que escribo estas líneas se acaba de confirmar la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña por su Parlamento. La misma es fruto del acuerdo alcanzado, a última hora, entre los miembros del tripartito y CiU, cuyo eje principal gira en torno al modelo de financiación. Pero todavía queda que las Cortes lo ratifiquen, lo que no parece tarea fácil, según indican las primeras noticias acerca de su contenido en esta materia.
A través de estas líneas pretendo poner de manifiesto cuáles son, a mi juicio, los dos posibles obstáculos jurídicos que se presentan a la hora de que las Cortes aprueben el modelo de financiación para Cataluña contenido en el nuevo Estatuto. Debe advertirse, no obstante, que escribo teniendo en cuenta informaciones periodísticas, por lo que mis palabras han de tomarse con toda la cautela posible.
Los dos obstáculos son de diversa índole: formal y material. Por lo que se refiere al primero, ya he puesto de manifiesto, en estas mismas páginas, la imposibilidad de que Cataluña se dote a sí misma de un modelo de financiación de manera unilateral. Es cierto que, hoy en día, son las disposiciones estatutarias -que en esta materia tienen rango de Ley ordinaria- las que llevan a cabo la cesión de impuestos estatales a Cataluña. Pero ello sólo es posible porque el catálogo de impuestos cedidos y los porcentajes de cesión se encuentran dentro del marco normativo diseñado por la Lofca y la Ley 21/2001.
El nuevo Estatuto contiene previsiones que van más allá del cuadro general previsto por estas últimas normas para todas las comunidades de régimen común (es decir, salvo País Vasco y Navarra). Si así fuera, la aprobación del Estatuto por las Cortes haría necesaria la previa o simultánea modificación de la Lofca y la derogación de la Ley 21/2001. Pero, como he adelantado, éstas son Leyes que afectan a todas las comunidades, por lo que su modificación debe realizarse a nivel estatal y, según creo, con la intervención de todas ellas.
El sitio adecuado para el debate -mientras no se modifique el Senado y querido por la propia Lofca- es el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Sólo de esta forma puede hacerse efectivo el principio de coordinación consagrado en el artículo 156 de la Constitución. Y lo cierto es que la negociación en este órgano, con la participación de todos, no será fácil.
El segundo obstáculo al que aludía antes es de orden sustantivo, como es el cumplimiento del principio de solidaridad -artículos 2, 138.1, 156.1 y 158.2 de la Constitución-, que constituye la clave de bóveda que sustenta la organización territorial del Estado.
Como precisa la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 25/1981, de 15 de julio, 'el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da sobre la base de la unidad nacional'. Se trata de un principio que constituye 'un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades o regiones y la indisoluble unidad de la Nación española' (STC 135/1992, de 5 de octubre).
Este principio adquiere especial sentido cuando se predica de la financiación de las comunidades, ya que se trata de territorios con distinta potencialidad económica, lo que obliga a equilibrar sus fuentes de ingresos y a concebir y exigir los tributos de forma que se haga efectivo este ideal.
Pues bien, la vulneración de este principio dependerá del diseño concreto del sistema pretendido. Sin embargo, cabe aventurar que un régimen -como es el que parece que se desprende del nuevo Estatuto- que limite de manera considerable o elimine las aportaciones de un territorio económicamente privilegiado, como es el caso de Cataluña, al sostenimiento de las cargas públicas en el resto del Estado puede suponer su quiebra. Así, la solidaridad se verá resentida de manera importante, al permitirse a esta comunidad gestionar sus intereses de manera aislada de los del conjunto.
Debe traerse aquí a colación una consecuencia derivada de la solidaridad, como es la exigencia de nivelación financiera. Las disparidades de riqueza entre territorios se traducen en desigualdades de capacidad fiscal. Si la autonomía financiera no conllevara una exigencia de solidaridad, las comunidades menos desarrolladas se verían condenadas a contar con un grado de cobertura de los gastos públicos inferior o a exigir una contribución superior a sus ciudadanos. Y este resultado puede producirse si se permite que Cataluña se descuelgue del conjunto, no garantizándose una contribución suficiente al bienestar del resto de ciudadanos del Estado.
En cualquier caso, sólo cabe obtener una conclusión definitiva tras la lectura atenta del texto aprobado. Y si el mismo contiene algún aspecto que debe ser reformado, el sentido común aconseja que todas las partes implicadas realicen un esfuerzo para aprobar un Estatuto sin tacha de constitucionalidad alguna. Su buena andadura en el futuro así lo exige.