TRIBUNA

La carga mal repartida de Kioto

Con el fin de cumplir el Protocolo de Kioto, los miembros de la UE han acordado un sistema de reparto de cuotas de emisión. A juicio del autor, la forma en que se han fijado estas cuotas no valora la eficiencia medioambiental relativa de algunas industrias españolas

Hace pocos meses entró en vigor un tratado internacional que ha sido objeto de largos debates: el Protocolo de Kioto. Es un acuerdo multilateral, suscrito en 1997 por 84 países, que establece un calendario para la reducción de las emisiones de seis gases de efecto invernadero (GEI), el más importante de los cuales es el anhídrido carbónico (CO2). Así, durante el periodo 2008-2012 los países firmantes del Protocolo deberán reducir sus emisiones conjuntas en un 5,2% con respecto a las de 1990. La ratificación por parte de Rusia permitió que el pasado febrero se cumpliera el doble requisito para la entrada en vigor del Protocolo: haber sido ratificado por al menos 55 países -en julio de 2004 ya lo habían hecho 124-, cuyas emisiones supusieran como mínimo el 55% del total.

Sin embargo, dos años antes de que el Protocolo entrara en vigor, la Unión Europea decidió unilateralmente someterse a la reducción del 8% que le marcaba el Protocolo. La fórmula elegida fue el reparto entre los Estados miembros del esfuerzo necesario para lograr la reducción conjunta, el denominado Burden Sharing Agreement (BSA).

Para posibilitar el cumplimiento del acuerdo, la UE previó en 2003 la creación de un mercado europeo de derechos de emisión bajo el formato cap and trade. En este sistema se establece un tope para el total de emisiones permitidas, que después se distribuye entre las instalaciones emisoras en forma de permisos comercializables. La idea es que quien emita más de lo que le corresponde deberá adquirir permisos a quien emita menos. Se aplicaba así uno de los instrumentos de mercado previstos en el Protocolo.

Sin embargo, la combinación del reparto de compromisos de reducción respecto a un año base y la aplicación del sistema de permisos de emisión conduce a resultados muy distintos a los esperados. La referencia de derechos de emisión respecto a un año base no promueve la eficiencia medioambiental, puesto que no toma en consideración, por ejemplo, si la tecnología utilizada es la menos contaminante de las existentes. En consecuencia, su aplicación generará transferencias de renta entre países y sectores independientemente de la eficiencia de la tecnología que utilicen.

En el caso de España, el BSA permite para el periodo 2008-2012 un aumento del 15% con respecto a las emisiones de 1990, porcentaje superior al de la mayoría de socios europeos. Sin embargo, en contra de lo que pueda parecer, no es un acuerdo beneficioso para nuestro país.

El fuerte proceso de crecimiento diferencial (consecuencia, entre otros factores, del bajo nivel de renta relativa inicial) condujo a que las emisiones de España crecieran un 40% entre 1990 y 2002, uno de los aumentos más intensos en la UE y que nos obliga al mayor esfuerzo de ajuste a que tendrá que enfrentarse cualquier país de la Unión. Ello contrasta con la eficiencia medioambiental relativa de muchos de nuestros sectores. En efecto, nuestras emisiones per cápita son inferiores a la media de la UE-15. Industrias españolas como la cementera y la siderúrgica tienen niveles de emisiones por unidad producida inferiores a los de sus homólogas europeas. Así ocurre también en el sector eléctrico, cuyas emisiones por megavatio/hora producido son menores que en la mayoría de países de la Unión. Se deduce de todo ello que los resultados de la negociación por parte española de nuestra contribución al BSA fueron negativos y nos dejaron en claras condiciones de inferioridad.

¿Qué cabe esperar para el futuro? El documento Una nueva estrategia para el sector eléctrico español. Una visión a largo plazo en el contexto de Kioto, publicado por el Círculo de Empresarios, ofrece algunas claves. La convergencia de la renta per cápita española requerirá crecimientos del PIB mayores que la media europea y, por ende, emisiones y consumos de energía, especialmente eléctrica, con tasas de crecimiento más elevadas. Así las cosas, aparecerán distorsiones en la competitividad de instalaciones, sectores y países, y España se verá perjudicada.

Si no se produce un cambio en la estrategia española, uno de los sectores más directamente afectados será el de la generación eléctrica, en el que, a pesar de una situación de partida de mayor eficiencia y menores emisiones específicas, habrá que realizar una reconversión tecnológica o comprar derechos en el mercado, con un incremento de costes que repercutirá sobre todo el tejido productivo.

Sería muy conveniente, por todo ello, que las autoridades españolas promovieran una revisión del sistema europeo actual, con el objetivo de lograr un reparto más justo de la carga tanto para 2008-2012 como para periodos posteriores. Esa revisión podría contemplar la ampliación del sistema de mercado a más gases (además del CO2) y sectores, así como cambios que eliminasen las asimetrías y los sesgados incentivos actuales.

Además de la revisión, caben varias líneas de acción complementarias: desde el impulso a la energía nuclear hasta un mayor desarrollo de las energías renovables. Ahora bien, sea cual sea la estrategia por la que finalmente se apueste, ésta debería ser el resultado de una reflexión seria, que huya de planteamientos demagógicos como los que suelen rodear a estos temas y se base en un riguroso análisis coste-beneficio. En este sentido, un ejemplo muy ilustrativo lo encontramos en la energía eólica, que goza de gran popularidad por sus beneficios medioambientales.

Sin embargo, la opinión pública no es tan consciente de sus limitaciones como fuente energética o de la falta de transparencia que rodea al apoyo oficial a esta tecnología -basta con fijarse en la adjudicación de autorizaciones a los parques y las plusvalías en la reventa de algunas de estas concesiones-. Una vez se pusieran todos los elementos en la balanza, la política de apoyo temporal y transparente sería la única sensata. Un cambio en los incentivos, que el mercado de concesiones nos indica excesivos, conduciría, además, a la utilización de las tecnologías eólicas más eficientes de entre las hoy en día disponibles. El actual sistema de primas incentiva la ocupación rápida del territorio, al margen del aprovechamiento óptimo de los recursos eólicos existentes.

En cualquier caso, lo que debe ponerse de manifiesto (e incorporarse al debate público) son las graves dificultades que para España entraña el acuerdo europeo de reparto de la carga de cumplimiento de Kioto. No podemos continuar aplazando un debate de gran importancia para nuestro país.