Financiación autonómica
Desde la aprobación de la ley Orgánica de Financiación de las comunidades autónomas en 1980 y la aprobación de los diversos estatutos de autonomía (alguno, como el de Cataluña anterior en el tiempo, la mayoría posteriores a dicha norma) ha habido que proceder, de acuerdo con las previsiones legales, a las actualizaciones permanentes del sistema de financiación de las comunidades autónomas. Como ministro de Economía y Hacienda hube de dirigir las negociaciones de 1986 y 1991 al tiempo que presidía, por mi cargo, el Consejo de Política Fiscal y Financiera en cuyo seno se llevaban a cabo las mismas. Aunque el buen sentido obligaba a utilizar a lo largo del proceso de negociación los cauces bilaterales y la ley exigía la aprobación de los acuerdos del consejo por las Comisiones Mixtas bilaterales, la lógica, sin embargo, imponía la multilateralidad del acuerdo del que, una vez alcanzado, sin embargo, podían descolgarse algunas comunidades autónomas disconformes. Teniendo esto en cuenta, la disputa sobre unilateralidad, bilateralidad o multilateralidad debería ser obviada por las necesidades prácticas que impone la negociación reconduciendo una propuesta como la catalana, cuando formalmente se produzca, hacia el Consejo de Política Fiscal y Financiera que ni en el peor estado de enajenación podría olvidar su existencia, pero donde sin embargo no podría ser utilizado como documento de base para la negociación global.
El sistema de participación en los ingresos del Estado por parte de las comunidades autónomas al ponderar la relevancia de otros criterios distintos al de la población de cada una de ellas de manera exagerada, sesgaba el resultado de la participación hacia una redistribución de aquella hacia las regiones más pobres olvidando que este era el papel de los mecanismos de solidaridad previstos también en la propia Lofca, como los fondos de nivelación y el Fondo de Compensación Interterritorial.
Desde los primeros años se vio que esto era insostenible políticamente. Un ciudadano catalán no podía recibir una cantidad escandalosamente menor para la atención del mismo servicio público que, pongamos por caso, un ciudadano andaluz. Los diversos niveles de traspasos de competencias, los problemas de valoración del coste de su ejercicio hacían en los primeros años difícil establecer comparaciones, particularmente entre las comunidades autónomas que habían accedido a ese status a través del artículo 143 de la Constitución y las que lo habían hecho a través del 151. Con todo, el mayor objetivo de las negociaciones en que como ministro de Hacienda estuve involucrado fue tratar de corregir ese desequilibrio, redefiniendo los criterios de reparto sobre todo. El nuevo equilibrio alcanzado no era el producto de un juego de suma cero. Quienes de la nueva situación percibían más dinero lo tomaban, pero quienes salían perjudicados por la aplicación de los nuevos criterios se les respetaba el nivel de ingresos ya alcanzado. El Estado-Administración ponía la diferencia.
El problema fundamental es que apenas existen los recursos para lubricar la negociación
Hoy, al margen de los problemas políticos-constitucionales en los que no deseo entrar en este artículo, el problema se plantea en los mismos términos de imposibilidad política de llevar a cabo un juego de suma cero, pero sobre una realidad bien diferente que hacen casi obligatorio aplicarlo. Por un lado, el nivel de competencias y recursos transferidos a las comunidades autónomas después de la transferencia de la educación y de la sanidad es enorme, y las necesidades por insuficiente financiación que ellas pueden sentir es también infinitamente mayor. Ya no se trata de redistribuir la guinda del pastel, sino una proporción importante del total de los recursos públicos. Por otro lado, en las revisiones del sistema en 1986 y 1991 los datos poblacionales apenas cambiaban. La población española crecía poco y de manera relativamente uniforme al no haber procesos de migración interna significativos. Hoy con la realidad de la inmigración extranjera esto ha dejado de ser así: la población ha crecido mucho en algunos lugares y poco en otros. Finalmente, el Estado-Administración central ha visto reducidos los recursos de que dispone para el ejercicio de sus competencias a nivel mínimo: los gastos de seguridad, defensa, servicio exterior, entre otros están claramente en niveles insuficientes.
De este modo, al margen de los problemas de soberanía, constitucionalidad y respeto a la unidad de mercado que pueden implicar las transferencia de capacidad normativa y ejecutiva de los impuestos a las comunidades y de la titularidad total o parcial de los mismos, el problema fundamental es que los recursos para lubricar la negociación y alcanzar el acuerdo apenas existen.
De ahí la fundamentada insistencia del ministerio de Economía y Hacienda de armar con autonomía normativa a las Comunidades Autónomas en aquellos impuestos que se cedan total o parcialmente a las mismas y el interés de todos de que éstas entiendan que tal solución convertirá el sistema en definitivo aceptando por su parte en su plenitud el sentido de la llamada corresponsabilidad fiscal.