La contención de la factura farmacéutica pública
Coincidiendo con el final del año 2004, el Gobierno ha impulsado y adoptado medidas enérgicas para reducir el coste de la prestación farmacéutica pública. Es ésta una cuestión delicada, probablemente en ningún otro campo de la contención presupuestaria son tan ostensibles las iniciativas del Ejecutivo. Y, además de delicada, compleja, susceptible de considerarse desde perspectivas muy diversas, como la cultura sanitaria de los españoles, la propensión de los facultativos a recurrir a los fármacos como terapia, la imagen de opulencia del sector, las consideraciones presupuestarias, y muchas otras. A ninguna de ellas se refiere este artículo.
La contención del gasto público es un imperativo para los gobernantes: el dinero público es escaso, sale del bolsillo de los ciudadanos y no es lícito gastar un euro más de lo necesario. Si se aprecia que el gasto público farmacéutico es excesivo y crece imparablemente, es natural que el Gobierno adopte medidas. La cuestión es si las que concretamente ha adoptado o impulsado se acomodan a los límites a que las potestades ejecutivas y legislativas están sujetas en un Estado de Derecho.
Dos son las medidas principales. Sin entrar en si son o no acertadas, ninguna discurre por un cauce jurídico aceptable. Para empezar, la Ley de Presupuestos ha añadido una disposición a la Ley del Medicamento mediante la que se impone a las empresas y grupos farmacéuticos la obligación de ingresar un porcentaje de su volumen de ventas por medicamentos y productos sanitarios que se dispensen en territorio nacional a través de receta oficial del Sistema Nacional de Salud. Se crea así un verdadero tributo, que será un coste adicional para las empresas y un correlativo ingreso público, que se prevé destinar por mitades a financiar la actividad de investigación de biomedicina del Instituto Carlos III y al Tesoro Público. De las diversas graves objeciones que cabe hacer, la más evidente es que vulnera la restricción que la Constitución impone a la Ley de Presupuestos: ésta no puede crear tributos.
La segunda medida la adopta el Gobierno mediante el Real Decreto 2402/2004: reducir en un 4,2 por ciento en el año 2005 y en un dos por ciento en el año 2006 el precio de la mayoría de las especialidades farmacéuticas.
En España. el precio de los medicamentos de prescripción no es libre, sino que se establece por decisión de la Administración, tras un procedimiento individualizado en el que interviene el laboratorio interesado, basado en información pormenorizada sobre los costes del fármaco en cuestión. El objeto principal del real decreto, según su título, tendría que ser 'desarrollar' lo que establece el art. 104.1 de la Ley del Medicamento, cuyo texto es el siguiente: 'Las revisiones coyunturales de los precios de las especialidades farmacéuticas se efectuarán siguiendo el procedimiento que sea establecido por el Gobierno'. Esta norma tenía como inmediato precedente el artículo 5 del Real Decreto 271/1990, que ahora se deroga, que establecía: 'Revisiones coyunturales de precios. Las revisiones coyunturales de los precios de los productos ya comercializados por la posible variación de los costes generales del sector se efectuarán periódicamente por el procedimiento establecido para el régimen de precios autorizados.' La Ley del Medicamento contempló el mismo supuesto, revisiones 'coyunturales' de precios, atribuyendo al Gobierno la potestad reglamentaria para regular un procedimiento por cuyo medio se habrían de acordar. Es solo ahora cuando el Gobierno ha hecho uso de esta habilitación legal, pues hasta la fecha, cuando ha querido reducir los precios de los medicamentos, ha acudido al excepcional mecanismo del decreto-ley (así, Real Decreto-Ley 12/1999, de 31 de julio).
Pues bien, sin entrar en un análisis jurídico detallado, nos parece que esta disposición transgrede el artículo 104.1 de la Ley del Medicamento, pues se prescinde de toda consideración de lo que ha de tenerse por 'coyuntural', y en su lugar se faculta al Gobierno, parece que de modo irrestricto, para modificar los precios con carácter general, modificando derechos de los laboratorios, sin que el procedimiento que ahora se establece les atribuya intervención. Además, en este real decreto se acuerda una reducción de precios en virtud del procedimiento que el propio real decreto establece, anticipando su uso a su vigencia.
Si los laboratorios deciden combatir jurídicamente estas iniciativas, disponen de medios, que son distintos en uno y otro caso: en el primero, tendrán que recurrir una por una las liquidaciones del 'ingreso'; en el segundo, pueden interponer recurso contra el real decreto. En ambos puede suceder que estas medidas de contención del gasto queden sometidas a decisiones de distintos tribunales, incluido el Constitucional. No es extraño que así sea, siendo más que razonables las dudas que cabe albergar sobre su adecuación a Derecho.