Qué hacer en el próximo Presupuesto
El primer condicionante para tratar de cambiar el modelo de crecimiento español viene dado por el techo de gasto a que se refiere el artículo 13 de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Este dependerá del objetivo de estabilidad que, en términos del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y regionales, someta al Congreso el Gobierno y de la previsión de crecimiento de la economía española: para el próximo año el FMI prevé un crecimiento del PIB del 3,3%.
En el supuesto de que el Gobierno acuerde estabilidad presupuestaria para el Estado, es decir déficit cero en contabilidad nacional, el techo de gasto será equivalente al importe de los ingresos no financieros que se prevean recaudar, que serán función del PIB nominal (6% en el supuesto que el deflactor de dicha magnitud fuera del 2,5%).
Para determinar cuál es el margen presupuestario que el Gobierno puede tener para asignar a programas de gasto que aumenten la productividad de la economía, es necesario conocer los compromisos de gasto que con cargo al Presupuesto 2005 existen actualmente. La Ley General Presupuestaria (LGP) siempre ha sido muy permisiva en cuanto a los supuestos en que podrán adquirirse compromisos de gasto que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquél en que se autorice. Si añadimos los correspondientes a la protección social -cuyas leyes originan derechos objetivos sin limitación temporal a favor de determinados colectivos-; las participaciones en ingresos del Estado de los entes territoriales y de la Unión Europea; los intereses de la deuda y los gastos correspondientes a las retribuciones de los funcionarios públicos -que por el Estatuto de la Función Pública tienen reconocida estabilidad en el empleo-, en 1998 resultó que el 87,5% del Presupuesto no financiero del Estado estaba ya comprometido por decisiones de años anteriores. Todo ello da lugar a que el margen presupuestario ante una caída del ciclo sea tan pequeño que indefectiblemente aparecerá el déficit.
Pocas posibilidades existen de transferir a corto plazo recursos para incrementar la productividad
Vamos a ver si, a pesar de ello, la estructura del gasto público del Estado facilita, o por el contrario hace más difícil aún la flexibilidad del margen presupuestario.
Para ello excluimos las políticas públicas que caen fuera del campo discrecional del Gobierno para modificar su cuantía; ya que vienen establecidas por normas con rango de ley (financiación de las Administraciones territoriales y financiación de la Unión Europea), por el mercado o por las leyes de emisión (deuda pública).
Teniendo en cuenta que la ley General de Estabilidad Presupuestaria establece que la determinación del objetivo de estabilidad en el Estado y en el Sistema de Seguridad Social se realizará conjuntamente en tanto no se culmine el proceso de separación de fuentes de este último, vamos a analizar conjuntamente las políticas de gasto de dichos agentes contenidas en los presupuestos generales del Estado consolidados.
La distribución por políticas de gasto del Presupuesto 2004 sobre las que el Gobierno podría actuar sería la siguiente en porcentaje: protección social (excluida educación) 73,28%, bienes públicos puros 10,74%; ayudas a sectores productivos 7,96%, y factores ligados a la convergencia real 8,02%.
Los gastos de protección social (excluido educación) comprenden: pensiones, sanidad, servicios sociales, desempleo, fomento del empleo, incapacidad temporal, protección familiar y vivienda. Se trata de un gasto con crecimiento autónomo a consecuencia del envejecimiento de la población, con elasticidad mayor que uno con respecto al PIB: dos tercios del gasto en esta rúbrica de la Administración central corresponde a pensiones.
A pesar de que el gasto de sanidad y de financiación está transferido a las comunidades autónomas y se financia con impuestos de estas, en la mayor parte de ellas existe un déficit encubierto y presionan sobre el Estado para que incremente la financiación. Por la propia naturaleza de los gastos incluidos en este apartado, en el Presupuesto 2005 no será posible efectuar ajustes en los mismos para aumentar gastos públicos que incrementen la productividad de la economía; inclusive existe una promesa electoral de asignar mayores recursos a vivienda.
Entre los bienes públicos puros se encuentran la seguridad ciudadana y la justicia, que hoy día son demandados con carácter preferente por los ciudadanos. La inseguridad ciudadana, que se ve incrementada por el terrorismo internacional y la lentitud de la justicia, está ya teniendo efectos muy negativos sobre el cumplimiento de los contratos, y por tanto sobre el crecimiento económico, lo que tenderá a impulsar el crecimiento de este gasto por encima del que se prevea para el PIB.
Hay que tener en cuenta que más del 40% del gasto en bienes públicos puros corresponde a la política de defensa, y que España se encuentra en los últimos lugares en porcentaje del PIB. No se vislumbra que a corto plazo puedan efectuarse ajustes en este grupo de políticas de gasto para aumentar los dedicados al crecimiento de la productividad.
Las políticas públicas de ayudas a sectores productivos van dirigidas a agricultura, industria y energía, comercio, turismo y pymes, y transporte (subvenciones corrientes). El sector de la agricultura absorbe el 70% de los recursos y, de ellos, el 76% corresponde a subvenciones a la producción agraria financiadas por la Unión Europea a través del Feoga-garantía. El resto se destina a varios programas.
En lo demás sectores las principales dotaciones son: subvenciones a la minería del carbón, promoción comercial e internacionalización de la empresa, y subvención a Renfe.
De cuanto llevamos expuesto, resulta que pocas posibilidades existen de transferir a corto plazo recursos, desde los grupos de políticas que hemos analizado, a la política pública de incrementar los factores que promueven la productividad (educación, investigación e infraestructuras), cambiando nuestro modelo de desarrollo, cosa distinta es a través de una evaluación de estas últimas para hacerlas más eficientes.