Replantear la estructura de la supervisión
La estructura de supervisión del mercado financiero en España está trazada, básicamente, en función de la naturaleza de las entidades a supervisar: entidades de crédito (Banco de España), empresas de servicios de inversión (CNMV), entidades aseguradoras (Dirección General de Seguros) y auditores (ICAC). Sobre estas fronteras básicas, cada ente supervisor proyecta competencias funcionales sobre las entidades sujetas a la supervisión principal de los otros. Así, la CNMV al velar por la transparencia de los mercados y la protección de los inversores, supervisa a las entidades de crédito o de seguros en su vertiente de emisoras de valores cotizados o en la de prestación de servicios de inversión. El ICAC establece estándares contables y de auditoría que afectan a la actividad supervisora de los otros organismos. La forma organizativa de cada uno de estos entes supervisores es diferente, con grados de autonomía y formas de financiación diferentes, lo que produce entre otros efectos unas dotaciones de medios y unas formas de actuar bastante diversas.
Esta es la situación actual y, aunque algo confusa, se puede decir que, a pesar de ciertas disfuncionalidades, ha funcionado razonablemente bien. Sin embargo, se puede observar en los últimos años en Europa un movimiento de reforma de las estructuras supervisoras en el doble sentido de reforzarlas y de concentrarlas. ¿Ha llegado el momento de replantearnos la estructura española de supervisión? ¿En qué sentido? ¿Qué argumentos llevaron a otros países a acometer la reforma de sus estructuras de supervisión?
Los argumentos esgrimidos para unificar la supervisión se basan en los cambios experimentados por los mercados financieros. Así, hemos asistido a un proceso de creación de conglomerados financieros, que desarrollan bajo un mismo centro de decisión y por tanto de riesgo, todas las modalidades del negocio financiero: banca, seguros, gestión de fondos de inversión y de pensiones, gestión de carteras, operación por cuenta propia y ajena en los mercados de contado y de derivados, banca de inversión, etcétera. Los productos financieros han ido perdiendo sus contornos tradicionales a favor de productos mixtos, cuya naturaleza última de depósito bancario, póliza de seguro, instrumento de contado o producto derivado, de renta fija o variable, resulta muy difícil establecer, ya que realmente combinan características de unos y otros. Lo mismo cabe decir de las estructuras de mercado tradicionales que, inmersas en un proceso de competición internacional, se entrecruzan creando figuras nuevas, a lo que se añade la creciente capacidad de las entidades financieras para canalizar sus operaciones por unos u otros mercados o, incluso, a través de ninguno de ellos.
'La opción menos razonable es dejar las cosas como están'
Ante esta nueva situación, los riesgos de contagio entre unas y otras actividades de un conglomerado financiero son indudables, como lo son los conflictos de interés que pueden afectar seriamente a la transparencia del mercado y a la protección de los inversores. Esto es lo que ha llevado a varios países a considerar que la única forma de tener una visión clara de los riesgos de las entidades y la situación de los mercados es concentrando la supervisión en una sola entidad, lo que además facilita la cooperación internacional en estas materias.
A los fenómenos anteriores se suma la creciente preocupación por los problemas de gobierno corporativo y de transparencia y fiabilidad contable, que han llevado a un abandono de muchos esquemas de autorregulación en favor de la regulación estatal, asumiendo los supervisores de los mercados competencias crecientes en materia de estándares contables y de auditoría en las empresas cotizadas.
Estos argumentos permiten defender, como una alternativa razonable, la concentración en un sólo ente supervisor de las competencias hoy distribuidas entre los cuatro organismos mencionados. Aunque también resulta comprensible el temor que otros experimentan ante un cambio de tal magnitud, pues subsiste la duda de que la nueva entidad mejore las prestaciones de las cuatro existentes.
Pero hay también otra forma de aproximarse al tema. Consiste en diferenciar dos funciones básicas. Una consiste en la supervisión de los riesgos de insolvencia de las entidades financieras. La otra, en la supervisión de la transparencia de los mercados y la protección de los inversores. Diferenciando ambos cometidos se reduce el vuelco institucional, con la ventaja, al menos teórica, de reducir el conflicto de intereses que se puede plantear a un supervisor único, entre sus deberes de velar por la solvencia de las entidades financieras y por la transparencia del mercado.
Con este enfoque más conservador, parece claro que la tutela de la solvencia de todas las entidades financieras, dada la estructura del mercado español y la potencia de su servicio de inspección, debería recaer en el Banco de España. La función de velar por la transparencia del mercado y la protección de los inversores, incluyendo la tutela de los fondos de pensiones y las competencias en estándares contables y de supervisión de auditores, correspondería a la CNMV.
Ambas opciones parecen razonables y presentan sus ventajas e inconvenientes. Menos razonable es dejar las cosas tal cual están hoy, haciendo abstracción de la transformación experimentadas por el sector financiero y de las tendencias institucionales en nuestro entorno.
Informe Lamfalussy. La regulación de las Bolsas en la UE
La Unión Europea encargó hace cuatro años a Alexandre Lamfalussy (1929) que revisase el sistema de regulación bursátil vigente en Europa y propusiese alternativas que pudiesen acelerar la integración de los mercados financieros. El sabio profesor, con un grupo de expertos del que formó parte el español Luis Ángel Rojo, presentó un informe que ha revolucionado el sistema legislativo de la Unión Europea y que empieza a dar ya razonables resultados. El propio Lamfalussy hacía un balance provisional ante el Parlamento Europeo el pasado mes de febrero y, a pesar de su proverbial prudencia, apuntaba: 'Estamos avanzando en la buena dirección'. Lamfalussy subraya, eso sí, que aún es pronto para sacar conclusiones definitivas. 'El tercer nivel (de los cuatro que propuso el grupo) apenas se ha empezado a aplicar y con el cuarto no se ha comenzado'. Estos son, en síntesis, los cuatro niveles propuestos por el informe Lamfalussy:Nivel 1 Sin necesidad de modificar el Tratado, la Unión Europea puede desarrollar un nuevo tipo de directivas y reglamentos en el campo de los mercados de valores. Estos textos legales deben contener principios generales cuyos poderes de implementación serán delegados a un segundo nivel. Los principios generales deben ser el corazón político de las propuestas que, a iniciativa de la Comisión Europea, deben adoptar el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros de la UE. La redacción de los proyectos debe ir precedida de un proceso de consulta abierto, transparente y sistemático con todas los partes del mercado, incluidos emisores de valores e inversores.Nivel 2 Está compuesto por las autoridades nacionales de los mercados bursátiles (presentes en un nuevo Comité ad hoc), la Comisión Europea y un Comité de Valores Europeo (que ya está en funcionamiento). Esta red se encarga de definir, proponer y decidir sobre los aplicación detallada de las directivas y reglamentos generales elaborados en el primer nivel. El Comité de Valores Europeo está formado por representantes de cada uno de los países de la Unión Europea y actúa bajo la presidencia de la Comisión. Decide por mayoría cualificada sobre las normas de regulación propuestas por la Comisión. El Comité de Reguladores, por su parte, tiene en este nivel un papel consultivo.Nivel 3 El Comité de Reguladores, en el que se sientan la CNMV y sus homólogas del resto de la UE, tiene un papel crucial en este nivel, pues debe garantizar la aplicación coherente en todos los países las directivas y reglamentos aprobados en el nivel 1 y de las normas de implementación adoptadas en el nivel 2. El Comité de Reguladores, por consenso, elabora directrices y emite recomendaciones sobre materias no abordadas por la legislación comunitaria. Asimismo, debe comparar y revisar las prácticas reguladoras de las distintas autoridades nacionales para garantizar la aplicación efectiva de las normas en toda la Unión.Nivel 4 Este nivel persigue una aplicación más rigurosa de las normas comunitarias establecidas, con la Comisión Europea como el principal organismo responsable de velar por el cumplimiento de la normativa correspondiente. Los reguladores nacionales de cada uno de los países deben informar inmediatamente a la Comisión Europea en el caso de que tengan conocimiento de cualquier potencial infracción en los mercados. La Comisión debe ser tajante a la hora de exigir el cumplimiento de la ley comunitaria. En muchos casos, la mera apertura de un expediente por parte de la Comisión logra que se alcance rápidamente una solución satisfactoria con el Estado miembro infractor.