La nueva reforma del IRPF
En el siglo pasado, durante más de 70 años los Presupuestos se liquidaron con déficit, una mala herencia que hemos recibido, pues el principio de suficiencia financiera ha de ser básico en la actuación del sector público. Las reformas tributarias que se hicieron tuvieron como objetivo fundamental cubrir el bache entre ingresos y gastos públicos, para lo cual era necesario un aumento de los impuestos, es decir, un crecimiento de la presión fiscal.
Las dos últimas reformas, la de 1998 y la que se está elaborando como continuación de la misma, que se espera entre en vigor el 1 de enero de 2003, parten de supuestos distintos, ya que lo que se pretende es disminuir la carga fiscal del contribuyente, aunque no exista un superávit en las cuentas públicas.
No podían olvidar los redactores del informe de la Comisión de Expertos, y así lo hacen constar, que como consecuencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria 'la reforma obligará a replantear el gasto público bajo criterios de recursos relativamente más escasos para su financiación, lo que añadirá mayores dosis de eficiencia a las tareas del sector público'.
Nos enfrentamos al problema crucial de la reforma planteada: una reducción de los ingresos sin que dé lugar a déficit público, que sería contrario a lo establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y a la propia Ley de Estabilidad Presupuestaria, y tendría efectos negativos sobre el crecimiento.
He releído varias veces el informe tratando de encontrar una estimación de las repercusiones que las medidas propuestas tendrían en la recaudación sin que la búsqueda haya sido positiva. Sí está el coste de la reforma de 1998 en términos de menor recaudación (806.782 millones de pesetas, 4.849 millones de euros), si bien considera que el total de ingresos asociados a la reforma del IRPF fue de 263.363 millones de pesetas (1.583 millones de euros), resultando que el impacto recaudatorio fue en 1999 de 543.419 millones de pesetas (3.266 millones de euros).
Una estimación análoga debería haberse hecho con la propuesta, calculando el coste de cada medida que hubiera dado el importe máximo de la reforma, y si dicho coste no pudiera ser asumible por razones de estabilidad presupuestaria, poder efectuar las elecciones oportunas en función de las prioridades de la política del Gobierno. En declaraciones atribuidas al presidente de la comisión, el coste de la reforma podría situarse entre 4.800 y 2.400 millones de euros, es decir, aproximadamente entre el mismo coste de la anterior reforma y la mitad, horquilla demasiado amplia para poder dar una opinión fundada sobre si la reforma no hará quebrar la sostenibilidad del déficit cero.
Por otra parte hay que tener en cuenta la situación coyuntural de la economía en el momento en que vaya a entrar en vigor, que por lo que se prevé será bastante peor que la existente cuando se aplicó la anterior.
Hay que tener presente que existe un conjunto de compromisos de gastos cara a años futuros que reduce el margen de maniobra para disminuir la recaudación impositiva; entre ellos podemos citar:
El plan de infraestructuras 2000-2007, por 17,1 billones de pesetas, de los que seis billones corresponden a ferrocarril; 3,7, a autovías y autopistas, y 1,4, a aeropuertos.
Plan Hidrológico Nacional, cuyas inversiones se estiman en tres billones de pesetas.
Plan de reforma de la justicia, que se valora en 250.000 millones de pesetas.
Plan de consejo escolar para dotar a las escuelas y al sistema educativo de la calidad necesaria, estimado en 1,5 billones de pesetas.
Plan tecnológico para introducir a España en la sociedad de la información por 825.000 millones de pesetas.
Plan de modernización de los ejércitos, importante un billón de pesetas.
Plan de incentivar el parque de viviendas en alquiler para facilitar el acceso a la vivienda y favorecer la movilidad en el trabajo.
Por aplicación del principio de transparencia consagrado en la Ley de Estabilidad Presupuestaria deberían integrarse en las Administraciones públicas los organismos públicos empresariales y sociedades mercantiles públicas, cuyos ingresos de mercado no cubren al menos el 50% del coste de producción y se den las aplicaciones presupuestarias correctas a: los créditos destinados a préstamos para financiar los tres programas especiales para la modernización de las Fuerzas Armadas, a las aportaciones del Estado al Ente Público Gestor de Infraestructuras y a las aportaciones a las Sociedades Estatales, mediante adquisición de acciones, cuyo objeto social es la construcción y explotación de obras hidráulicas, con lo cual dichas operaciones empezarán a computarse a efectos de determinar el déficit público, con la consiguiente repercusión en la posibilidad de reducir los ingresos a consecuencia de la reforma fiscal.
Como ya hemos mencionado, los redactores del informe sobre la reforma del IRPF consideran la necesidad de replantear el gasto público bajo el criterio de mayor eficiencia ante recursos relativamente más escasos para reducir el gasto y mantener la sostenibilidad de cuentas públicas equilibradas.
Dos criterios pueden utilizarse con tal finalidad: el de la eficiencia asignativa y el de la eficiencia organizativa.
En relación con la primera, hay que tener en cuenta:
Que el gasto en protección social supone más del 50% del total del gasto no financiero de las Administraciones y hasta ahora el Gobierno ha manifestado claramente su intención de no tocar las asignaciones a dicho programa, que por otra parte tiene una elasticidad superior a la unidad, es decir, que crecerá más que el PIB, con lo cual seguirá ganando participación en el mismo.
Que los gastos en educación, investigación e infraestructuras son factores esenciales para conseguir la convergencia real con la UE, por lo que no deberían ser reducidos e inclusive tendrían que tener un crecimiento superior al del PIB.
Que dados los compromisos internacionales que España está asumiendo en cuanto a defensa y el bajo porcentaje de los mismos con respecto al PIB (uno de los menores de los países miembros de la UE), dichos gastos tendrían inclusive que crecer más que el PIB, como ha pedido el principal partido de la oposición.
Sobre los gastos de intereses de la deuda pública, tampoco está en manos del Gobierno una actuación discrecional para su reducción, ya que dependerá de la situación de los mercados financieros y de la política de déficit cero o con superávit que se implemente.
Por último, hay que tener en cuenta que al ser la Hacienda del Estado una Hacienda compartida con otros agentes públicos (Comunidad Europea, comunidades autónomas y ayuntamientos), los importes que a los mismos haya que transferir tampoco pueden ser objeto de reducción y esto supone un alto porcentaje del gasto público.
En cuanto a la posibilidad de reducir el gasto público a través de una mejora en la organización de la Administración y de una reforma del proceso de toma de decisiones, estamos conformes con la necesidad de llevarla a cabo, pero los resultados que de tal actuación pueden obtenerse serán lentos y a largo plazo y, por tanto, no pueden compensar la reducción que se producirá en los ingresos en el primer año de entrada en vigor de la reforma propuesta (año 2003).
En razón de lo expuesto y apoyándome en el principio de transparencia consagrado en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, el Gobierno debería explicitar la opción que hace suya de las planteadas en el informe sobre la reforma del IRPF, cuantificado su coste y los programas de gastos que van a ser reducidos para compensar los menores ingresos, haciendo posible la sostenibilidad del equilibrio presupuestario fijado en la Ley de Estabilidad Presupuestaria.
Es entonces cuando debería abrirse en debate sobre la reforma del IRPF, su incidencia en la estabilidad presupuestaria, estructura del impuesto, efecto sobre la equidad, etcétera, para que el Gobierno conociera la opinión de la sociedad sobre la alternativa planteada y decidiera definitivamente lo que considerara más procedente.
Siento verdadero miedo a perder los logros que hemos conseguido con esfuerzos y sacrificios en la disciplina presupuestaria, por dar un salto en el vacío sin una elección verdaderamente fundamentada.