¿Puede Ucrania entrar en la UE?
Al menos por el momento, la cuestión de la adhesión sigue desenvolviéndose en el terreno del apoyo simbólico de la Unión Europea a Kiev
La reciente decisión del Consejo Europeo de autorizar la apertura de negociaciones de adhesión para Ucrania ha sido la esperada y consecuente con la línea adoptada por la UE desde el inicio de la invasión rusa a gran escala del país el 24 de febrero de 2022. Recordemos que Ucrania presentó su solicitud de adhesión solo cuatro días después del comienzo de la guerra, y que desde entonces las instituciones de la UE han mostrado su aquiescencia en las distintas etapas que ha ido atravesando el proceso: en junio de 2022, tras los primeros informes de la Comisión, el Consejo Europeo concedió a Ucrania el estatus de candidato (lo que a otros llevó años, Ucrania lo logró en cuatro meses) y el pasado 8 de noviembre, tras constatar —en palabras de Ursula von der Leyen— que había cumplido con el 90% de las indicaciones recibidas, la Comisión recomendó la apertura de negociaciones. Así pues, lo sucedido la semana pasada, y pese al suspense generado por la posición de Hungría, no es sino un paso más en la línea que la UE ha seguido en el último año y medio.
Sin embargo, a medida que el proceso avanza, las razonables dudas sobre la viabilidad de la adhesión ucraniana cobran fuerza en los centros de análisis y pensamiento, que han producido ya abundantes estudios sobre los costes económicos, las dificultades prácticas y las implicaciones geopolíticas que de ella se desprenderían. Para empezar, el coste de la reconstrucción del país, que el pasado marzo un informe de la Comisión, el Banco Mundial y el Gobierno de Ucrania estimaba en 383.000 millones de dólares (por lo pronto, en el último Consejo Europeo no ha habido acuerdo para liberar un fondo de 50.000 millones de euros para los próximos tres años). Añádanse las repercusiones que la adhesión tendría en el reparto de fondos estructurales y de cohesión, sobre todo en Estados que actualmente gozan de saldo presupuestario favorable y que verían disminuir sus ingresos (según estimaciones publicadas por el International Center for Defence and Security, Rumanía perdería 340 millones al año y la República Checa 329 millones, por poner sólo dos ejemplos). Mención aparte merece la cuestión agraria y su impacto en Centroeuropa: la política de facilitar la entrada al mercado europeo de los granos ucranianos ya ha provocado choques con el gobierno polaco, que ha bloqueado su acceso.
Fuera del terreno económico, los analistas muestran crecientes dudas en torno a la capacidad de la UE para gestionar adecuadamente otras consecuencias de la ampliación, sobre todo teniendo en cuenta los otros Estados que se contemplan en ella (Georgia acaba de ser reconocida también como candidata y el Consejo Europeo ha autorizado las negociaciones con Moldavia). Así, es previsible que en una Unión ampliada ganen fuerza proporcional Estados de tradiciones democráticas más débiles, más reticentes a la profundización en la integración política y orientados estratégicamente hacia las potencias anglosajonas, en línea con el grupo de los Nueve de Bucarest. La entrada de Ucrania, con sus 41 millones de habitantes, exigirá además un profundo reajuste del reparto del poder y la representación de los Estados en las instituciones, reduciendo el peso decisorio de los actuales miembros, lo que sin duda generará resistencias, y la perspectiva de la libre circulación para los ciudadanos de los países candidatos puede exacerbar el apoyo en Europa occidental a partidos de ultraderecha cuyo eventual acceso al poder dificultaría aún más el proceso, si no lo hiciere descarrilar por completo.
En la práctica, es la continuación de la guerra lo que por el momento hace inviable la adhesión, toda vez que la adquisición por Ucrania de la condición de Estado miembro implicaría la posibilidad de invocar el artículo 42.7 del Tratado de la Unión y reclamar la asistencia colectiva del resto de Estados. La conclusión de un Tratado de adhesión requeriría, por consiguiente, bien de la completa expulsión de las tropas rusas del territorio ucraniano (incluyendo Crimea), lo cual no se antoja actualmente muy probable, bien la conclusión de una paz negociada con Rusia que formalizara la frontera y la futura coexistencia entre ambos países. En cuanto a la hipótesis de un derrumbe de Kiev ante el avance ruso y la pérdida de la soberanía ucraniana, es evidente que en ese contexto no tendría sentido hablar de adhesión a la UE.
Dado que no se avizora ninguna solución ni en el terreno militar ni en el diplomático y que la guerra lleva trazas de durar, por ahora resulta sencillo lanzar desde Bruselas mensajes más o menos optimistas pero escasamente comprometedores. Pero el camino que se ofrece a la candidatura ucraniana es largo, complejo y repleto de obstáculos: el Consejo debe aprobar ahora un mandato negociador y posteriormente decidir la apertura de cada capítulo (más de una treintena) a tratar en las negociaciones, y cada uno de estos pasos debe ser dado por unanimidad. Entre tanto, el oportunista Orbán se las ha apañado para conseguir el desbloqueo de 10.200 millones de euros de fondos de la Unión al avalar la Comisión sus últimas reformas judiciales, y no es descartable que la amenaza del veto en relación con la ampliación pueda ser utilizada de nuevo en el futuro con mercadeos y enjuagues poco edificantes (la Comisión tiene aún congelados otros 21.000 millones de fondos para Hungría).
Así las cosas, cabe inferir que, al menos por el momento, la cuestión de la adhesión sigue desenvolviéndose en el terreno del apoyo simbólico de la UE a Ucrania. Para entrar de verdad en la UE, Ucrania deberá primero resistir a la invasión rusa en el campo de batalla y después triunfar sobre las cancillerías europeas y la burocracia bruselense, y en ningún lugar está escrito que lo segundo sea más sencillo que lo primero.
Carlos López Gómez es Universidad Antonio de Nebrija
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