Los incumplimientos comunitarios del legislador español
Jorge Badía, 'in memoriam'
Los tiempos de crisis son movedizos y campo abonado para soluciones gubernamentales y legislativas imaginativas que, a la postre, ofrecen pan para hoy y hambre para mañana. Y cuando hablo de crisis no me refiero a la que nos encaminamos de forma ineluctable, si es que no estamos ya inmersos de pleno en ella, sino a la que se desencadenó a caballo de las dos primeras décadas de este siglo. Aquella crisis, exclusivamente financiera a diferencia de la actual, espoleó al legislador español para adoptar medidas legislativas enderezadas a incrementar la recaudación fiscal o a disminuir las consecuencias para las arcas públicas de actuar burlando las obligaciones asumidas con la adhesión al proceso de construcción de una única comunidad jurídica en el Viejo Continente, medidas cuyo desajuste al derecho de la Unión Europea algunos vaticinamos.
Nuestros legisladores olvidaron, sin embargo, que la Unión Europea cuenta en derecho con eficaces resortes para poner coto a las tendencias centrífugas de sus miembros, muy solícitos al tiempo de recibir, pero a veces cicateros cuando se trata de dar. El caso es que, en el estrecho lapso de cinco meses, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha advertido por dos veces al Parlamento español, dejando heridas de muerte sendas de sus medidas estrella para hacer frente a las secuelas de aquella crisis financiera. El primer aviso se produjo en la sentencia de 27 de enero de 2022, Comisión/España (C‑788/19), relativa a la obligación de información sobre bienes y derechos en el extranjero (el conocido como Modelo 720); el otro, en la sentencia hecha pública el 28 de junio pasado, Comisión/España (C-278/20), atinente a la regulación de las leyes 39/2015 y 40/2015 sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del derecho de la Unión Europea.
El principio de responsabilidad de los Estados miembros por los daños que, siéndoles imputables, causen a los particulares al infringir el Derecho de la Unión constituye clave de bóveda del sistema constitucional comunitario. El envés de esta máxima, que se articula jurídicamente como una obligación del poder público frente a los ciudadanos, está constituido por el derecho de estos últimos a ser reparados. El establecimiento y el diseño de las vías de recurso para hacer efectivo ese derecho corresponde a los Estados miembros, tarea que han de afrontar de manera que no hagan en la práctica imposible o excesivamente difícil su ejercicio (principio de efectividad), sin que los requisitos a los que condicionen la reparación puedan ser menos favorables que los que se aplican para el ejercicio de derechos semejantes de naturaleza interna (principio de equivalencia).
El legislador español de 2015 creyó encontrar el bálsamo de Fierabrás en la potestad que le atribuyó el poder constituyente (léase, los ciudadanos soberanos), usándola con el fin de vaciar de contenido aquel derecho a ser indemnizados, sometiendo su ejercicio a requisitos formales y temporales de imposible cumplimiento y acotando en el tiempo los daños susceptibles de reparación. Con ello hacía en la práctica ilusoria la garantía ciudadana reconocida por el ordenamiento jurídico de la Unión frente a los daños irrogados por los Estados como consecuencia del desconocimiento de sus compromisos comunitarios.
Pues bien, la Comisión Europea, en su papel de guardiana de los tratados y debidamente excitada por algunas denuncias de particulares, demandó al Reino de España ante el Tribunal de Justicia que, en la sentencia de 28 de junio de 2022, ha declarado que, estableciendo para el ejercicio del derecho a la reparación unas exigencias de imposible o difícil observancia, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad.
El resultado es, primero, que la normativa relativa a la responsabilidad del Estado legislador por infracción del derecho de la Unión contenida en las leyes 39 y 40 de 2015 ha devenido parcialmente inaplicable desde la publicación de la sentencia del Tribunal de Justicia; segundo, que las Cortes Generales deben proceder inmediatamente a aprobar una nueva regulación que respete aquel principio, si es que el Reino de España no quiere verse sometido a un nuevo recurso por incumplimiento cuya resolución no se limitará a la mera declaración de la contravención, sino que vendrá acompañada por la imposición de millonarias multas por cada día en que la situación de infracción se prolongue, que sufragaremos los ciudadanos vía presupuestos; y tercero, que aquellos que, lesionados en su momento, no ejercitaron la acción de reparación por incumplir algunos de los requisitos que ahora el Tribunal de Justicia considera ilegítimos o que, habiéndolo intentado, fracasaron por tal razón en su propósito, pueden encontrar en esta sentencia un nuevo título de imputación de responsabilidad del Estado legislador.
La moraleja se hace evidente. Los atajos en derecho no son recomendables y en el ámbito del ordenamiento jurídico de la Unión Europea no caben las soluciones ingeniosas, diseñadas y ejecutadas campo a través para salir del paso. La justicia comunitaria, como la doméstica, puede parecernos lenta, pero resulta inexorable.
Joaquín Huelin Martínez de Velasco, socio de Cuatrecasas y antiguo magistrado del Tribunal Supremo