La libertad de reunión como signo de salud de la democracia
Las actividades permitidas en estado de alarma no pueden ser solo las enumeradas en el real decreto, sino las necesarias para ejercer derechos fundamentales
La libertad de reunión y de manifestación es un derecho sin el cual no puede existir una sociedad democrática. Este derecho, garantizado en el artículo 21 de la Constitución (CE), se encuentra desarrollado por la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio (LODR). De la CE y la LODR se desprenden dos formas diferentes de reuniones: “en lugares cerrados” y “en lugares de tránsito público” (equiparables a las manifestaciones).
El primer caso, al que se le presta poca atención, es el de las reuniones “en lugares cerrados”. El artículo 21.2 CE, me parece, no permite su prohibición. Y, a mi entender, la interpretación de los artículos 2 y 5.2 LODR, de conformidad con los artículos 18.2 y 21.2 CE, solo permitiría la intervención policial para impedir la circulación de personas que acudan a estas reuniones “en lugares cerrados” o disolverlas si estas fueran delictivas. Cuestión distinta es el de las reuniones en “espacios públicos” o “manifestaciones”. La CE (artículo 21.2) es clara al decir que solo podrán prohibirse por “alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”, pero la autoridad podrá proponer, en su caso, la “modificación” de los términos de la manifestación (artículo 10 LODR).
Con la declaración del estado de alarma (RD 463/2020 [RDEA] y subsiguientes desarrollos), las actividades permitidas no pueden ser solo las enumeradas en el RDEA, sino también las necesarias para el ejercicio de los derechos fundamentales que no están, ni pueden estar, suspendidos en el estado de alarma. Ejemplo: circular para asistir a una misa. Antes del 3 de mayo (fecha importante) la libertad de reunión no había sido explícitamente suspendida y se convocaron varias manifestaciones. Los tribunales superiores de justicia (TSJ) de Navarra y Aragón las permitieron, con limitaciones, pero los TSJ de Galicia y Madrid las prohibieron. El Tribunal Constitucional (TC) también se pronunció sobre el particular en un discutible auto de 30 de abril de 2020. El TC, hábilmente, dijo que la licitud de la manifestación (en Vigo) no debía examinarse en función del estado de alarma (fundamento jurídico 4.b) y trató de justificar la prohibición acudiendo a la técnica general de la limitación de los derechos fundamentales. Así, argumentó que todo derecho (el de manifestación, en este caso) puede ser limitado para proteger otro bien o derecho constitucional (FJ.4.b.i), invocando los artículos 15 (garantía de la integridad física de las personas) y 43 (protección de la salud) para justificar la limitación (FJ 4.b.ii).
La argumentación del TC presentaba dos debilidades: una en la premisa, la otra en la conclusión. La premisa es que “no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio” del virus (FJ 4.b.ii). Sin embargo, podemos decir que esta afirmación es falsa, pues se sabe oficialmente desde el 10 de febrero cómo no se contagia el virus (piel, sangre, sudor, heces, contacto sexual), y cómo sí (vías respiratorias de nariz y boca y, más difícilmente, por los lagrimales oculares). Sabiendo esto, es posible saber cómo impedir el contagio.
La conclusión alcanzada también fue equivocada: sacrificar el derecho, en vez de limitarlo. La conclusión errónea es una consecuencia necesaria de la premisa falsa. Sabiendo cómo se transmite el virus y cómo se evita esa transmisión, no se justifica sacrificar el derecho en lugar de limitar su ejercicio exigiendo el uso de los medios que impiden el contagio. La propia declaración del estado de alarma considera lícita la actividad comercial “en la que se evitarán aglomeraciones y se controlará que consumidores y empleados mantengan la distancia de seguridad de al menos un metro a fin de evitar posibles contagios” (artículo 10.2 del RDEA). Esta cláusula se dicta, no lo olvidemos, para una situación en la que no es obligatorio el uso de “medidas alternativas de protección física” (mascarillas, fundamentalmente).
Tras ese auto del TC, la situación se ha agravado. Tres órdenes dictadas por el Ministerio de Sanidad (SND/386/2020, SND/399/2020 y SND/414/2020, de 3, 9 y 16 de mayo respectivamente) al amparo de los poderes concedidos por el RDEA por primera vez limitan expresamente el derecho de reunión. La primera dispone que “se autorizan las reuniones de hasta un máximo de diez personas”, excepto convivientes (artículo 3.1); la segunda, que “los grupos (que circulen) deberían ser de un máximo de diez personas, excepto en el caso de personas convivientes”, con una distancia de “dos metros o, en su defecto, medidas alternativas de protección física” (artículo 7.2); la tercera, que “podrán realizarse reuniones técnicas de trabajo (deportivo) con un máximo de 15 participantes… con la correspondiente distancia de seguridad” y que “se permitirá la realización de congresos, encuentros, reuniones de negocio y conferencias… con distancia física exigida de dos metros, sin superar en ningún caso la cifra de 50 asistentes” (artículos 40.6 y 48).
Estas normas plantean serias cuestiones. Primero, si el RDEA, que se dicta “para prevenir y contener el virus” (como dice su exposición de motivos), permite encuentros de personas en lugares cerrados con fines comerciales donde se mantenga “la distancia de seguridad de al menos un metro a fin de evitar posibles contagios” (artículo 10.2), ¿con qué argumento se pueden prohibir reuniones “en lugares cerrados” o “en espacios públicos” manteniendo esa misma “distancia de seguridad”? Segundo, ¿es válida la exigencia de dos metros contenida en una orden ministerial contradiciendo el RDEA o va también el TC a dar “rango de ley” a las órdenes ministeriales de desarrollo del estado de alarma? Tercero, ¿es admisible que una mera orden ministerial limite un derecho fundamental, tarea reservada a la ley orgánica (artículo 81 CE)? Cuarto, si puede haber “reuniones de negocio” con distancia física con hasta “50 asistentes”, ¿es admisible limitar el número de asistentes a las demás? Todo ello sin olvidar que el uso de “medidas alternativas de protección física” permite que sea menor la distancia entre las personas sin riesgo de contagio.
La ministra Carolina Darias ha recordado que “la seguridad cero no existe”. Sin libertad de reunión y manifestación no hay democracia. No hay justificación que permita esgrimir el peligro de pandemia y una seguridad imposible para acabar con los fundamentos de la democracia
Carlos Ruiz Miguel es Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela (USC)