El Gobierno cambia de estrategia legal y suprime la autorización expresa de reuniones y su límite

El nuevo decreto de la fase 1 deja en condicional el límite de 10 personas

Imagen de archivo de una terraza en Cuenca.
Imagen de archivo de una terraza en Cuenca.

El Gobierno ha dado un vuelco en su estrategia legal para regular la desescalada. Aunque el mensaje que se ha querido transmitir desde el Ejecutivo es que se sigue con el mismo plan, desde el punto de vista jurídico el vuelco ha sido de 180 grados. En la primera orden que reguló la fase 1 (publicada el domingo pasado y aplicable solo a cuatro islas), Sanidad autorizaba las reuniones hasta un máximo de 10 personas, pero no se regulaban los desplazamientos. En la publicada este sábado, ocurre todo lo contrario: se decreta libertad de circulación para la desescalada, pero se elimina la referencia a la autorización y limitación expresa de reuniones.

De fondo, late el debate de si una orden ministerial puede limitar de esa forma un derecho constitucional como el de reunión cuando el propio decreto del estado de alarma no lo limitaba expresamente, algo que han cuestionado juristas y partidos de la oposición, que además señalan que el derecho de reunión y manifestación solo puede suspenderse con carácter general mediante el estado de excepción o de sitio.

En la práctica, al impedir gran parte de los desplazamientos, con el estado de alarma ya se impedían grandes reuniones. La cuestión es si ahora que se van levantando restricciones a la movilidad, se pueden poner límites, con carácter general y previo, a las personas que se reúnan. El Gobierno no parece tenerlas todas consigo y ha cambiado de estrategia y ni autoriza ni limita expresamente el derecho de reunión en su nueva orden.

El primer decreto de fase 1, el de la semana pasada para las islas de Formentera, Hierro Gomera y La Graciosa, tenía un capítulo llamado Flexibilización de medidas de carácter social cuyo primer artículo, Contacto social en grupos reducidos, decía: “Se autorizan las reuniones de hasta un máximo de diez personas. Este límite no se aplicará a personas convivientes”. Ahora, el capítulo del mismo nombre arranca con un artículo que se llama Libertad de circulación, que señala “En relación a lo establecido en la presente orden, se podrá circular por la provincia, isla o unidad territorial de referencia a efectos del proceso de desescalada”.

Y también hay diferencia en el segundo apartado de dichos artículos. Estos son los dos textos.


Orden de desescalada de las islas del BOE del domingo 3 de mayo:

Artículo 3. Contacto social en grupos reducidos.

1. Se autorizan las reuniones de hasta un máximo de diez personas. Este límite no se aplicará a personas convivientes.

2. En todo caso, durante estos contactos sociales con terceros no convivientes deberán respetarse las medidas de seguridad e higiene establecidas por las autoridades sanitarias para la prevención del COVID-19, relativas al mantenimiento de una distancia mínima de seguridad de dos metros o estableciendo medidas alternativas de protección física, de higiene de manos y etiqueta respiratoria.

 



Orden de desescalada de la fase 1 del BOE del sábado 9 de mayo:

Artículo 7. Libertad de circulación.

1. En relación a lo establecido en la presente orden, se podrá circular por la provincia, isla o unidad territorial de referencia a efectos del proceso de desescalada, (…)

2. En todo caso, deberán respetarse las medidas de seguridad e higiene establecidas por las autoridades sanitarias para la prevención del COVID-19, y, en particular, las relativas al mantenimiento de una distancia mínima de seguridad de, al menos, dos metros, o, en su defecto, medidas alternativas de protección física, de higiene de manos y etiqueta respiratoria. A estos efectos, los grupos deberían ser de un máximo de diez personas, excepto en el caso de personas convivientes.


Decir en una norma sobre libertad de circulación que los grupos “deberían” ser de un máximo de 10 personas da idea de que se está limitando el derecho a desplazarse o a circular en grupos más grandes de esa cifra, más que a una limitación del derecho constitucional de reunión mediante una orden ministerial.

La limitación a la movilidad sí está incluida en el decreto del estado de alarma, pero este no hace referencia expresa al derecho de reunión. Aunque la regulación de estas órdenes está pensada más bien para encuentros familiares y de amigos, no protegidos constitucionalmente por el derecho fundamental de reunión y manifestación, los límites expresos de carácter general e indiscriminado sí se extenderían al citado derecho y podrían resultar inconstitucionales.

Al tiempo, la orden es más difícil de interpretar, pues ¿qué quiere decir que hay libertad de circulación ”a efectos del proceso de desescalada”?. Se puede considerar que hay libertad de circular (dentro de la provincia o territorio de que se trate) porque eso en sí mismo forma parte del proceso de desescalada, pero también se puede interpretar que es solo para las actividades contempladas en la orden, como ir a tiendas, a terrazas o a hoteles.

Esa indefinición legal, ese uso de conceptos jurídicos indeterminados, es probablemente lo que ha llevado al Gobierno a interpretar, primero, que no podía acudirse a la segunda residencia dentro de la misma provincia y horas después, a decir que sí. Y esa misma duda serviría para poner en duda si las reuniones pueden ser en domicilios privados, que la orden no contempla expresamente, pero que el Gobierno ha dejado claro que sí se permiten.

La mención a que “los grupos deberían ser de un máximo de diez personas, excepto en el caso de personas convivientes” está llena de problemas desde el punto de vista jurídico. ¿Qué son grupos? Si en una gran terraza al aire libre con capacidad para 50 personas (25 al poder ocuparse al 50%) hay 15 personas, ¿es eso un grupo? ¿Si se conocen es un grupo y si no, no lo es? ¿Si se conocen, pero han coincidido casualmente no lo es y si se han citado sí lo es? ¿Si esas personas se ven en una terraza no lo es y en un domicilio particular sí lo es?

Al haber renunciado la orden a regular como tal el derecho de reunión y centrarse en la libertad de circulación, la norma es muy poco precisa técnicamente y deja abierta la puerta a múltiples interpretaciones, algo malo para la seguridad jurídica.

Ese uso del condicional ("deberían" y no deberán) parece reconocerlo implícitamente y dar a entender que lo de que haya un máximo de 10 personas es más una recomendación que una obligación o límite en vigor..

Errores, lagunas y contradicciones

En realidad, la norma que reguló la semana pasada la fase 1 para las islas de Formentera, El Hierro La Gomera y La Graciosa estaba llena de errores y lagunas jurídicas, como señaló el pasado domingo CincoDías. Dicha norma, publicada contrarreloj solo horas antes de su entrada en vigor, ha sido ahora derogada expresamente y parte de aquellos errores han sido corregidos en la nueva orden. Por ejemplo, en aquella norma solo se citaba en el ámbito de aplicación a las personas vulnerables, pero no a las sanas. En la nueva norma sí que se incluye a todos los residentes en los territorios afectados, y con ciertas condiciones a los vulnerables al Covid-19, mientras que se excluye a los contagiados.

Otro error de la orden de hace una semana es que se hablaba de las personas vulnerables en general, de modo que jurídicamente habría dos grupos de personas, las vulnerables y las invulnerables, pero a cualquier tipo de mal. Ahora se corrige y se diferencia al menos a “las personas vulnerables al Covid-19”.

Pero en relación con los vulnerables, persiste un tercer error o laguna legal: la norma sigue sin definir quiénes son vulnerables al Covid-19, algo que a priori no se sabe para una persona concreta. Lo correcto desde el punto de vista legal, según fuentes jurídicas, habría sido identificar y definir grupos de personas especialmente vulnerables a dicha enfermedad (mayores de cierta edad, personas con ciertas patologías) y poner condiciones a las personas pertenecientes a esos grupos. De antemano, nadie puede afirmar que es invulnerable al Covid-19, luego con la redacción actual de la norma, todos son vulnerables, así que no hay en realidad diferencia entre las condiciones que deben cumplir los pertenecientes a unos y otros grupos.

Otro problema de la orden de la semana pasada es que no se había modificado la normativa sobre movilidad. Es decir, se autorizaban las reuniones, pero no el uso de vías públicas para desplazarse hasta ellas; las terrazas podían abrir o las tiendas, peluquerías u otros establecimientos con cita previa, pero no estaba autorizado expresamente desplazarse a ellos. Era una enorme laguna legal, pues no se había autorizado la libertad de circulación dentro de las islas en que se aplicaba la norma. Pero el error de Sanidad era tan evidente y absurdo que, a pesar de la inseguridad jurídica que generaba, en la práctica no ha dado ningún problema porque ni las autoridades ni la policía han exigido el cumplimiento estricto de la letra de la ley y permiten desplazarse sin problemas a los lugares con apertura autorizada.

Con el decreto de prórroga del estado de alarma, el Gobierno ha tapado ese agujero al modificar la regulación de la movilidad: “En el marco de las decisiones que se adopten sobre la progresión de las medidas de desescalada, las personas podrán desplazarse por el territorio de la provincia, isla o unidad territorial de referencia que se determine a los efectos del proceso de desescalada”, se dice en el decreto publicado este sábado en el BOE.

La nueva normativa de movilidad, por otra parte, genera paradojas. En la fase 1, si uno sale a pasear, tiene que cumplir un horario y una distancia, pero si va a tomarse una cerveza o un café a una terraza puede ir, con o sin niños, el tiempo que quiera, a la hora que quiera, a la distancia que quiera (dentro de la isla, provincia o área de salud, según los casos), con el medio de transporte que quiera. Y las veces que quiera.

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