La clave de la liberalización ferroviaria está en el detalle
El caso de Italo, el operador alternativo italiano de servicios comerciales, es un modelo a seguir
En medio de las incertidumbres que plantea el primer proceso de solicitud y asignación de capacidad de infraestructura en el que participan operadores privados de servicios comerciales de pasajeros, sería conveniente que todos los agentes tuvieran presente una serie de elementos que, aunque puedan parecer menores, son esenciales para que la próxima liberalización de dichos servicios sea un éxito.
Para ilustrar esta tesis quiero traer un ejemplo de Italia, país que se observa con gran interés desde España, por su éxito a la hora de establecer un operador alternativo de servicios comerciales (Italo) que no solo no ha fagocitado el mercado del operador público, sino que ha contribuido a que crezca.
Y el ejemplo al que me refiero es la problemática derivada del reparto de los espacios comerciales en las estaciones (mostradores de venta de billetes o de información, máquinas de autoventa de billetes, etc.) entre los distintos operadores. No estamos ante una cuestión menor. El canal de venta presencial sigue siendo muy relevante, como también lo es, desde un punto de vista estratégico, la presencia física en estaciones, especialmente para los nuevos operadores por la oportunidad que les brinda de dar a conocer su oferta comercial, su posición en el mercado, etc.
Muestra de esta importancia es que a los pocos días de comenzar sus operaciones en el año 2012, Italo tuvo que recurrir, por un lado, a la autoridad de competencia italiana (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) y, por otro, al regulador sectorial competente existente entonces (Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari, integrado en el Ministerio de Infraestructuras y Transportes), para denunciar que el holding estatal ferroviario (que integra infraestructura y explotación) estaba dificultando su acceso a los espacios comerciales de ciertas estaciones.
El motivo de acudir a esta doble vía era que Italo consideraba que esta estrategia vulneraba tanto la normativa de competencia, al existir un abuso de posición dominante, como la normativa sectorial, al vulnerarse su derecho de acceso a la infraestructura.
Como consecuencia de dichas denuncias, Italo consiguió que la autoridad de competencia obligase al holding estatal a que estableciese un procedimiento transparente para la asignación de los espacios comerciales en las estaciones (resolución de 19 de febrero de 2014, A443), así como que el regulador sectorial impusiese una sanción de multa de 50.000 euros al holding estatal por incumplimiento de las obligaciones de acceso (Circular 890, de 5 de noviembre de 2013).
Asimismo, y este hito fue especialmente importante, la Autoridad Regulatoria de los Transportes (Autorità di Regolazione dei Trasporti) dictó la resolución sobre el acceso equitativo y no discriminatorio a las infraestructuras, con fecha 30 de octubre de 2014 (70/2014). Su importancia radica en que estableció el criterio de nivel de visibilidad comparable, con independencia del volumen de viajeros transportados por cada operador. Se superaba, de este modo, el criterio del reparto estrictamente proporcional a la presencia de cada operador en la estación.
Cabe destacar que la aplicación de este principio de “nivel de visibilidad comparable” ha permitido a Italo ocupar espacios adicionales o mejor situados en las estaciones principales de Verona y Bolonia (Resolución 94/2016) y de Venecia (Resolución 49/2018). Además, se encuentra recogido en la edición de la declaración sobre la red vigente (Prospetto Informativo della Rete), documento esencial para todos los operadores, pues define las características de la infraestructura ofertada y las condiciones para acceder a ella.
España está abordando la cuestión del reparto de los espacios comerciales con la ventaja de contar con un marco legal más desarrollado que el existente en 2012 (en especial, el Reglamento de Ejecución 2017/2177). No obstante, la CNMC, en su reciente resolución, de 25 junio de 2019 (expediente STP/DTSP/032/19), ha considerado prematuro establecer un criterio definitivo de reparto mientras no se asigne la capacidad en la red y se conozcan las necesidades de cada operador. Sin embargo, sí que apunta a que un criterio de estricta proporcionalidad al número de servicios con parada (como propugnan los administradores de la red en el citado expediente) podría no ser adecuado, al no reflejar ciertos requisitos mínimos que todo operador necesita con independencia de su volumen.
Sería deseable que la CNMC regulase este aspecto con un margen razonable antes del comienzo de las operaciones ferroviarias liberalizadas y que cuando lo hiciese, fuese más allá del criterio de proporcionalidad, aprovechando así el camino ya recorrido por el regulador italiano.
En definitiva, esta experiencia italiana con la asignación de espacios comerciales en estaciones nos enseña que ni el regulador ni los operadores deben dejar de lado las cuestiones aparentemente menores de la liberalización, ya que pueden esconder significativos costes y retrasos.
Álvaro Sánchez-Bordona Benardelli es abogado