El talón de Aquiles de la economía española
Redefinir la estructura de ingresos y mejorar la eficiencia del gasto es la receta del rigor fiscal
A finales de la década de los noventa, inmersos en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria (UEM), con el ánimo de armonizar las políticas económicas que servían de complemento a las políticas monetarias, y conseguir así el éxito en la adopción del euro como moneda única, los Estados miembros de la UEM se vieron obligados a cumplir con los cuatro criterios de convergencia establecidos en el artículo 109 J del TUE y con el Protocolo nº 6 que, de forma resumida, requerían: (i) el logro de una alto grado de estabilidad de precios; (ii) finanzas públicas en situación sostenible; (iii) respeto de los márgenes normales de fluctuación que establece el mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo, y (iv), todo lo anterior debería reflejarse en los niveles de tipo de interés a largo plazo.
Precisamente, cumplir con el segundo de los criterios de convergencia, esto es, mantener unas finanzas públicas sostenibles, pasa por el íntegro cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. A nivel europeo, el peso de velar por la observancia de la disciplina presupuestaria recae sobre la Comisión Europea, quien la realiza atendiendo a dos criterios básicos: el del déficit público y el de la deuda pública. Así, existe déficit público excesivo cuando la proporción entre el déficit público previsto o real y el PIB (a precios de mercado) sobrepasa el 3%, a menos que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime a ese 3%, o bien, a menos que el valor de referencia se sobrepase solo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al 3% (requisitos que la Comisión ha venido interpretando de forma alternativa y no acumulativa). Por otro lado, existe deuda pública excesiva cuando la proporción entre la deuda pública (en este caso, real) y el PIB (a precios de mercado) sobrepasa el 60%, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia.
Sobrepasar dichos límites (salvo en los casos expresamente excepcionados por la norma) conllevará la intervención de la Comisión Europea y la necesidad de que los Estados adopten las medidas oportunas para cumplir con la disciplina presupuestaria.
A nivel interno, nuestra Constitución recoge expresamente el principio de estabilidad presupuestaria y establece que todas las Administraciones públicas –la estatal, la autonómica y la local– adecuarán sus actuaciones a dicho principio.
En este sentido, todas las Administraciones públicas deben presentar una situación de equilibrio o superávit, cumpliendo con una regla de gasto y con los criterios de deuda y déficit públicos. El refuerzo más llamativo –y controvertido– se encuentra no solo en el principio de inclusión presupuestaria automática, sino en el principio de que los gastos derivados del servicio de la deuda pública gozarán de prioridad de pago absoluta. Es decir, cuando el Estado, una comunidad autónoma o una corporación local experimenten superávit, deberán dedicar el excedente, necesariamente, a reducir el endeudamiento neto, rechazando cualquier otro destino posible (como, por ejemplo, utilizar el exceso para invertir en mejoras o equipamientos, como premio para ese municipio que ha presentado unas cuentas saneadas y con saldo en positivo). No será posible: el exceso deberá destinarse a cubrir y pagar el capital y los intereses de la deuda pública (entendida como recurso crediticio).
Cumplir con la disciplina presupuestaria ha sido y sigue siendo la asignatura pendiente de España. Los niveles de endeudamiento son altos, continuados y difíciles de mejorar sin perjudicar al contribuyente, como forma de conseguir ingreso y paliar el elevado gasto que nos conduce a situaciones de déficit estructural o de niveles de deuda desorbitados.
Tal y como apunta Pablo Hernández, gobernador del Banco de España, uno de los principales retos a corto plazo de nuestro país es el de rebajar el nivel de deuda pública, que a cierre de 2018 se situó en el 97% del PIB (60 puntos por encima de 2007 y un 37% superior al límite marcado por Europa –el 60%–). En cuanto al déficit público, si bien la proporción es del 2,5% (y objetivamente inferior al 3% del valor de referencia determinado por la UE), lo grave es que, a nivel interno, nuestro déficit es estructural, esto es, el excedente de los gastos sobre los ingresos persiste cuando la economía experimenta un crecimiento a su más alta tasa de empleo. Y, además, no se ha visto reducido en los últimos cuatro años.
¿Cómo aconseja el gobernador reducir esos márgenes y converger hacia la estabilidad presupuestaria? Según él, se puede mejorar la eficiencia del gasto y redefinir la estructura de ingresos mediante la reducción de beneficios fiscales, lo que determinaría, inexorablemente, un aumento de la recaudación. Así, el Programa de Estabilidad propuesto está siendo objeto de análisis, puesto que se está estudiando la posibilidad de eliminar beneficios fiscales (los más relevantes son los ligados a tipos reducidos del IVA, entre otros) que, en su conjunto, sumarían más de 55.000 millones de euros. Lo que queda por ver es si el impacto en el bolsillo del contribuyente salvará a España de su talón de Aquiles o si, simplemente, servirá para parchear el informe definitivo que se envíe a la Comisión, sin evitar un mal mayor. Sin duda, mejorar el nivel de ingreso –para paliar el elevado nivel de gasto– no solo pasa por recaudar más, que también, sino por reducir y optimizar el gasto público, aplicando criterios de eficiencia y racionalidad y, cómo no, por perseguir y luchar contra la elusión y la evasión fiscal, mal del que adolece Europa en su conjunto. A tocar el bolsillo habría que sumar una cuestión de responsabilidad social: habrá que ir tomando consciencia que las finanzas no solo se salvan aumentando la recaudación, sino velando por educar e inculcar la responsabilidad social y/o tributaria.
Montse Hernández es consultora en Martínez Comín y profesora de Derecho Financiero y Tributario de la UPF