El problema del empleo en España es de eficacia

Combatir la burocratización, reducir la dualidad y mejorar la formación elevarían la calidad

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Interior de una oficina de empleo en Castilla y León

Las reformas laborales en España han impulsado un mercado de trabajo que se distancia de las mejores experiencias nacionales europeas, con creciente desigualdad en la calidad del empleo (en términos de seguridad, salarios, condiciones laborales, cualificaciones). También aquí conviene mirar hacia la UE y recordar la experiencia de países que, ante el riesgo de un desempleo estructural, adoptaron estrategias de workfirst en décadas pasadas (Dinamarca, Holanda, Alemania), simplificando y flexibilizando las formas de contratación, al mismo tiempo que avanzaban en reformas que han hecho posible una gestión eficaz de los servicios de empleo y la formación profesional.

Lo perentorio en nuestro país es avanzar en un empleo de calidad que acompañe una economía competitiva y en crecimiento. Esto requiere, por un lado, enfrentarse a una situación de desempleo estructural masivo mediante la modernización de los servicios de empleo y la coordinación de las políticas de empleo y la formación profesional; de otro, la lucha contra la segmentación del mercado de trabajo y tipologías contractuales que nos permitan abordar con realismo las amplias bolsas de desempleo estructural endémico.

En materia de empleo, España avanza en los cambios normativos, pero el marco jurídico es muy complejo y muy cambiante. En realidad, el problema es de eficacia. El primer reto en este campo es el de acabar con una lógica burocratizadora de los Servicios Públicos de Empleo, sin una cartera desarrollada de servicios efectiva (de tutorización y orientación, itinerarios personalizados, técnicas de búsqueda de empleo), con recursos humanos insuficientes y sin suficiente especialización. Avanzar en estos objetivos requiere, como segundo reto, incrementar el gasto presupuestario en las políticas activas de empleo (PAE).

Es significativa la comparación en términos del gasto en porcentaje del PIB por punto de tasa de paro, que en 2015 en España es del 0,018%, frente a la media UE-28 del 0.049%. Pero es necesario también revisar el programa de gastos. Casí la mitad del presupuesto en políticas activas de empleo se va a la maraña de incentivos económicos a la contratación, que son costosas e ineficientes. El tercer reto es el de avanzar en la coordinación de los servicios de empleo y la colaboración público/privado. La falta de coordinación en la gestión de estos en el Estado de las Autonomías es una constante de nuestro modelo.

A ello debe añadirse la enorme inseguridad jurídica en la distribución de competencias entre Administraciones, con incesantes impugnaciones judiciales en la temática (la gestión de subvenciones al empleo ilustra suficientemente). En relación con los avances en la colaboración público-privado, el actual acuerdo marco a nivel estatal se encuentra en situación de prórroga, sin que dispongamos de un balance de resultados.

Avanzar en un empleo de calidad requiere una apuesta decidida por la formación de los trabajadores. Los datos son elocuentes. La inversión en formación en 2014, representa el 21,7% de las políticas activas de empleo, frente a la media UE-28 del 28,8%. Además, en 2015 el gasto efectivo en formación para el empleo fue del 76,3% del previsto presupuestariamente y del 43% en 2016. Las pequeñas empresas están prácticamente al margen del programa más relevante de formación de ocupados, que se concentra en las grandes empresas (más de 250 trabajadores, con un 93% de tasa de cobertura en 2016). En cuando a la participación de asalariados ocupados en estos programas formativos, aunque creciente, es realmente baja (del 30,9% en 2016, frente al 40% de media UE-28); con el agravante de que los más jóvenes (16 a 25 años) y los mayores (más de 55 años) son los que en menor medida participan en acciones formativas. Por lo que respecta a los programas sectoriales de formación subvencionados, es alarmante la caída de trabajadores participantes (que pasa de casi 785.000 trabajadores en 2010 a algo menos de 28.000 en 2015).

Además de todo ello, el modelo de formación profesional en España es complejo en sus objetivos, un mix de formación reglada (dentro del sistema educativo) y formación para el empleo; es complejo en su organización institucional y coordinación (implica a distintas Administraciones, desde distintos ámbitos competenciales –laboral y educativo–, estructuras institucionales, entidades) y en su financiación (mezclando financiación procedente de fondos presupuestarios y de las cotizaciones de formación profesional). También es compleja por las distintas formulaciones jurídicas de la acción formativa con el mundo productivo (mediante distintos tipos de prácticas no laborales en la formación del sistema educativo o para desempleados, y con contratos laborales en la formación dual laboral).

En este contexto es marginal el papel del contrato de formación, debido probablemente a su complejidad jurídica o la burocratización de su gestión, sin que existan estudios solventes sobre la formación vinculada a estos contratos y su efectividad. El informe OCDE, Panorama de la Educación 2017, al margen de ofrecer una visión negativa de la formación profesional reglada española, subraya que la Formación Profesional dual en España en 2015 solo llega al 0,4% de los alumnos frente al 17% de media de la OCDE (y claramente distanciada de países como Alemania, Austria, o Dinamarca, que están en cabeza).

La dualización es, como sabemos, el otro problema endémico de nuestro mercado laboral. El problema es mayor por el alto porcentaje de contratos temporales de muy corta duración. Frente al planteamiento de refundación del modelo contractual (la fórmula del contrato único), una solución pragmática debería contemplar la simplificación del modelo vigente, introducir reformas técnicas en aspectos que incentivan el fraude y una penalización de la contratación temporal abusiva.

En primer lugar, es esencial dar estabilidad al marco jurídico, evitando su continua modificación (nos sirve de ejemplo el contrato de aprendizaje, reformado con las leyes 35/2010 y 3/2012, y el RDL 4/2013). En segundo lugar, conviene simplificar el marco regulador en lo referente a bonificaciones y otros incentivos económicos. En tercer lugar, para prevenir los abusos es posible, en sintonía con la Directiva 1999/70/CE, conjugar un supuesto general basado en una justificación causal (su vinculación a actividades no permanentes de la empresa) y supuestos específicos condicionados únicamente por una duración temporal máxima (por ejemplo, en supuestos como el lanzamiento de nueva actividad, trabajo a proyectos o contratación en PYMES). En definitiva, se trata de simplificar y fijar un marco regulador flexible de las modalidades contractuales que ofrezca seguridad jurídica y persiga las prácticas fraudulentas, acompañado de una apuesta por los contratos formativos en el marco de una estrategia de laboralización de la formación profesional.

Federico Navarro Nieto es Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Córdoba

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