¿Es posible una reforma global del sistema tributario?
No existe una explicación razonable a las diferencias entre lo que reciben las CC AA
A la vista del informe para un nuevo modelo de financiación autonómica, emitido por la comisión de expertos creada al efecto, quizás lo más llamativo sea el espacio que se dedica a los votos particulares, más de un 40%, síntoma de lo difícil que es el consenso en un asunto con intereses tácticos dispares, fruto, quizá, del modelo de comisión por el que se ha optado.
El informe empieza diagnosticando los problemas del sistema actual, establecido en 2009, mencionando la posible insuficiencia de recursos, la elevada complejidad de los mecanismos de asignación de los mismos a cada territorio –lo que origina falta de transparencia–, un elevado déficit de responsabilidad fiscal, problemas de estabilización en períodos de crisis, muchas carencias en la normativa de los tributos cedidos y deficiencias técnicas en el modelo. En definitiva, nada que diversos analistas no hubieran dicho ya, como, por ejemplo, el Consejo General de Economistas en el estudio titulado Financiación autonómica de régimen común: una reforma necesaria, que se presentó hace más de un año.
Quizá lo más irritante del modelo vigente es que, sin que exista una explicación razonable, se producen diferencias demasiado importantes entre comunidades autónomas en cuanto a la financiación que reciben por habitante ajustado.
Los expertos siguen un razonamiento muy lógico para diseñar la hoja de ruta de la reforma del sistema de financiación –otra cosa es llevarla a término. Primero, determinar el nivel de servicios públicos que queremos que preste nuestro respetable sistema de bienestar social, en función de las prioridades que se establezcan y de la evaluación del gasto para atenderlo; si bien el informe señala que España gasta en esos servicios cuatro quintas partes, en términos de PIB, de lo que lo hacen los países de Europa con un nivel de renta similar. Se introduce, por tanto, un debate sobre la necesidad de incrementar –o no– el gasto, en el que no se deberían obviar las implicaciones de esta decisión en el crecimiento económico.
Seguidamente habrá que intentar definir un nuevo modelo para ver cómo se distribuyen los recursos existentes entre los tres niveles administrativos, central, autonómico y local. Por último, se tiene que determinar cómo se hace la distribución horizontal entre CC AA con los instrumentos adecuados y, además, que estos sean relativamente simples para que el reparto se visualice con facilidad. Desde luego, a nadie se le escapa que estos pasos están preñados de decisiones políticas sobre las que hay que ponerse de acuerdo.
Los objetivos del nuevo sistema son los de siempre: sostenibilidad de los servicios públicos, mejora en la estabilidad financiera y un adecuado nivel de corresponsabilidad fiscal. Se hace hincapié en este último. Se trata de que cada gobierno regional tenga mecanismos para subir o bajar impuestos para financiar mejor o peor los gastos que ha decidido sufragar (sanidad, educación, dependencia), pero el único impuesto de los troncales sobre el que tienen capacidad normativa es el IRPF, del que buena parte de su recaudación tiene que ir a un fondo de reparto. Por si esto fuera poco, los efectos de los cambios en la normativa autonómica no entran en sus arcas hasta dos años después.
La principal propuesta para solucionar este problema de corresponsabilidad es dar una novedosa y peculiar competencia –en la medida en que ha de ser conjunta y con decisión colegiada de las CC AA– sobre una parte del tipo del IVA y, si fuera necesario, en los impuestos especiales.
Para allegar más recursos a las CC AA de régimen común, la comisión también propone que los territorios forales sean solidarios aportando parte de sus recursos, y así rebajar la asimetría del sistema.
En cuanto al reparto de los recursos entre las comunidades, se propone simplificar los fondos actuales, que las diferencias en la financiación por habitante ajustado disminuyan, se mantenga el principio de ordinalidad –que una comunidad con mayor capacidad recaudatoria que otra no llegue a tener menor financiación por habitante tras la nivelación–, ahora muy alterado, y hacer borrón y cuenta nueva eliminando el principio que se había aplicado en otras reformas del sistema, que cada comunidad mantuviera, al menos, la financiación que tenía.
Siguiendo con los tributos que tienen que financiar el sistema, se opta por mantener, con ligeros matices, la situación actual.
Es un poco desalentador que, teniendo en cuenta que el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados es una rara avis en el derecho comparado, que supone una doble imposición penalizadora de las transacciones económicas y que es arcaico, el informe, en aras del pragmatismo –6.000 millones de recaudación–, se aparte de la posibilidad de suprimirlo, como apuntó la comisión de expertos y opte por recomendar mejoras técnicas.
En cuanto a sucesiones y donaciones, se alega el papel redistributivo y de igualdad de oportunidades que siempre ha cumplido en los sistemas tributarios para mantenerlo, si bien se recomienda su modernización técnica y la homogeneización de las tarifas dentro de un rango, del que no puedan salirse las comunidades.
El impuesto sobre el patrimonio, tras algunas confusas consideraciones, y reconociendo que se aplica en pocos lugares del mundo, se opta por armonizarlo en base, mejorarlo técnicamente y dar libertad a los territorios para aplicarlo o no.
En el impuesto sobre la renta, se propone la eliminación de la capacidad normativa respecto de los mínimos personales y familiares, la racionalización del establecimiento de deducciones poco significativas que lo enmarañan y la posibilidad de que el cálculo de las retenciones del trabajo contemple la aplicación de cada tarifa autonómica, para permitir que las entregas a cuenta que el estado realiza a las CC AA se puedan aproximar más al momento de las modificaciones normativas que hacen cada una de ellas. Desde nuestro punto de vista, esto puede ir en detrimento de las empresas retenedoras que tendrán que contemplar, en la cuantificación de los ingresos a cuenta, la residencia del trabajador.
Terminamos con una reflexión. Cuando se hizo la reforma tributaria de 2014, no fue posible una reforma integral –se modificó fundamentalmente renta y sociedades– porque entonces no se podía acometer la de la financiación autonómica, pero ahora tampoco se dan recomendaciones para reformar el sistema tributario en su conjunto y se adopta una línea posibilista. En definitiva, no nos resulta fácil dar una respuesta a la pregunta que nos hacíamos en el título de este artículo, pero está claro que, en aras de modernizar nuestro sistema tributario e incentivar la actividad económica, no se ha de escatimar ningún esfuerzo para intentar acometer una reforma global en este sentido, que introduzca transparencia y claridad, y de la que se derive una mayor eficiencia de las administraciones implicadas, lo que, posiblemente, ayudará a reducir tensiones territoriales e institucionales que en nada facilitan la convivencia.
Valentín Pich es presidente del Consejo General de Economistas.
