Diez propuestas para la mejora de la seguridad jurídica

Cuando hablamos de sistema tributario, aludimos al conjunto de diversos tributos, su regulación legal y aplicación práctica, así como a un conjunto de principios generales capaces de garantizar la homogeneidad propia de un sistema. Y en momentos como el actual, cuando hay un compromiso gubernamental de reforma y se ha publicado recientemente el informe de la Comisión de expertos, es especialmente oportuno recordar esta idea.

Por eso la Fundación Impuestos y Competitividad quiere enfatizar el papel fundamental que corresponde al principio de seguridad jurídica, planteando un decálogo de propuestas de mejora vitales, para que la reforma subsane ciertas carencias que la regulación y aplicación práctica de los impuestos en España evidencian, y asimismo para que la reforma alcance los objetivos a los que aspira.

Urge evitar desigualdades excesivas entre contribuyentes residentes en diferentes lugares

Es absolutamente necesario que mejore la seguridad jurídica de los contribuyentes, entendida como mayor certeza o predicibilidad de la norma y su aplicación, en respuesta a las demandas de los administrados, pero también como objetivo imprescindible para potenciar la competitividad y el desarrollo económico de España, objetivos expresos del proyecto de reforma. Siendo reseñable que el informe de la Comisión de expertos no haya incluido menciones específicas al respecto.

Sobre esa base, las recomendaciones de la Fundación abarcan al proceso de elaboración normativa, de aplicación de los tributos en sus distintas fases, y de resolución de las controversias suscitadas. En todos esos ámbitos hay márgenes de mejora, que la reforma debería cubrir.

1. Primeramente, hay que armonizar las normas, procedimientos y obligaciones formales aprobadas por las distintas administraciones con competencia tributaria, reforzando la obligada coordinación y minimizando la inseguridad y coste que producen a los contribuyentes su multiplicidad y disparidad. Urge evitar desigualdades excesivas entre contribuyentes residentes en diferentes lugares y frenar el riesgo de quiebra de la unidad de mercado originado por las disparidades del régimen tributario empresarial entre distintas Comunidades Autónomas.
2. Se debe mejorar el proceso de creación normativa, asegurando la calidad técnica de las leyes, la participación social en su debate, la irretroactividad de los cambios y el otorgamiento a los contribuyentes de un plazo razonable para adecuarse a las novedades normativas. Desde luego, es imperativo evitar el uso abusivo del Real Decreto-ley en materia tributaria.
3. Hay que regular de forma clara y concreta las medidas anti-abuso de la normativa tributaria interna, evitando la aplicación de instituciones jurídicas ajenas al derecho tributario y medidas ambiguas que puedan causar litigiosidad.
4. Es imprescindible reducir la incertidumbre existente en relación con la interpretación de las normas, haciendo uso adecuado de la facultad reglamentaria y estableciendo mecanismos que den certeza sobre el régimen fiscal aplicable. Hay que reducir los plazos de contestación de las consultas y asegurar la plena coordinación entre la AEAT y la Dirección General de Tributos, analizando la oportunidad de una figura nueva de “acuerdo previo de tributación” (parecida a los ruling existentes en otros países y en País Vasco).
5. Urge establecer sistemas alternativos de cooperación reforzada entre Administración y empresas, buscando relaciones fundadas en la confianza mutua y la transparencia recíproca, incentivando la participación empresarial en dichos sistemas.
6. La enorme litigiosidad obliga a buscar mecanismos alternativos de resolución de los conflictos con la Administración como el arbitraje, a agilizar los procedimientos y establecer con rapidez y eficacia criterios generales. Podría otorgarse carácter opcional a la vía económico administrativa en ciertos casos, y es preciso asegurar el acceso a la casación de todas las cuestiones fiscales controvertidas, revisando el elevado umbral cuantitativo actual.
7. Es oportuno, especialmente al incrementarse el sector exterior, mejorar los mecanismos de resolución de conflictos por divergencias entre Administraciones de diversos países al aplicar los convenios para evitar la doble imposición. Hay que regular eficazmente los procedimientos de asistencia mutua y procedimientos amistosos previstos en los convenios fomentando los acuerdos sobre precios de transferencia bilaterales y multilaterales, dotando a los órganos administrativos responsables de los medios necesarios.
8. Es preciso mejorar la regulación de las facultades de revisión de la Administración y limitarlas en determinados ámbitos para evitar la discrecionalidad. En particular, debe limitarse expresamente el alcance de la comprobación de deducciones y bases negativas de ejercicios prescritos, así como la exigencia de mantenimiento de documentación durante plazos excesivos; además, los cambios de criterio deben operar solamente a partir del momento en que se hagan públicos y es preciso articular la facultad administrativa de revisión del resultado contable garantizando la coherencia con los informes de auditoría externos.
9. Debe darse respuesta a la demanda amplísima de revisión, sistematización y simplificación de las innumerables obligaciones formales que se imponen a los empresarios/contribuyentes; limitándolas a lo estrictamente necesario, exigiendo que la aprobación de nuevos gravámenes y obligaciones formales incluyan estudios sobre su coste de gestión. Sería muy recomendable crear una comisión para abordar en profundidad la simplificación formal del sistema.
10. Por último, es conveniente modificar el régimen sancionador, evitando el riesgo del automatismo –excluyendo las sanciones cuando no haya ocultación, por existir una declaración veraz y completa del obligado tributario– y hay que establecer cautelas para asegurar que en ningún caso tienen trascendencia penal meras diferencias de interpretación de la norma tributaria.

Se podrá pensar que la insistencia en este enfoque es extemporánea, y desvía la atención de las propuestas de la Comisión de expertos respecto de los distintos impuestos, que centran ahora el debate; pero es lo cierto que si se obvian estas propuestas, necesarias para mejorar la seguridad jurídica, la reforma habrá perdido una ocasión idónea para elevar la credibilidad y fiabilidad del sistema. Cuando las restricciones presupuestarias pueden limitar el alcance de las reformas de reducción impositiva que el conjunto de la sociedad espera, sería lamentable desaprovechar la ocasión de esta reforma sin coste, que contribuiría sin duda a un relevante perfeccionamiento del sistema tributario español.

Ginés Navarro Fernández es director general de la Fundación Impuestos y Competitividad.