La reforma de las mutuas

Dada la elevada impregnación socialdemócrata de las políticas europeas, incluso de las pilotadas por partidos conservadores, el planteamiento del Estado mínimo parece por ahora relegado al olvido. Con mayor o menor homenaje formal a los principios liberales, una alta fiscalidad, una elevada presencia pública en el ámbito económico y unas consistentes políticas sociales, parecen ser ya señas de identidad asumidas, bien es verdad que con matices y diferencias significativas, por el conjunto de los países europeos.

Ahora bien, sin ignorar eso, resulta llamativa la apuesta por el Estado máximo. Un Estado invasor de las esferas propias de la autonomía privada, de la libre iniciativa económica, y suplantador del mercado, condicionando fuertemente o anulando su papel distribuidor de recursos, chirría, en efecto, con las consolidadas reglas de juego imperantes en el espacio europeo.

Todo exceso, en ese sentido, debe ser mirado con desconfianza y recibido con prevención. Por ello, pienso que la reforma de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, avanzada por el Gobierno a través del correspondiente anteproyecto de ley, debería ser objeto de una detenida consideración, para debatir el sentido y el alcance de sus opciones y para corregir algunos de los excesos intervencionistas en los que incurre.

La apuesta por un Estado suplantador del mercado chirría con la consolidadas reglas del espacio europeo

La experiencia histórica de las mutuas, fundadas como instrumento asegurador empresarial de las responsabilidades derivadas de los riesgos profesionales que la actividad productiva conlleva, ha sido, sin duda, una experiencia de éxito. El aseguramiento de los riesgos profesionales ha cubierto satisfactoriamente las exigencias de protección de los trabajadores, y ha permitido, mediante una eficiente gestión basada en el principio mutualístico (las mutuas han sido, desde su origen, asociaciones de empresarios de naturaleza privada), mantener las prestaciones económicas, garantizar la asistencia sanitaria y recuperadora de los accidentados, y, al mismo tiempo, obtener excedentes económicos y mejorar también la prevención, con una caída significativa, en la que también han intervenido, como es obvio, otros sujetos, y a la que no han sido ajenos los poderes públicos a través de las políticas correspondientes, de los índices de siniestralidad y morbilidad.

Bien es cierto que la inclusión de la protección de los riesgos profesionales en el ámbito protector de la Seguridad Social llevó a la configuración de las mutuas como entidades colaboradoras en la gestión de la misma, que dispensaban una protección ahora incluida en el sistema de la Seguridad Social, pero que conservaban su naturaleza privada y asociativa, y una importante libertad de gestión. Y ello, entre otras razones, porque nunca el ordenamiento español de la Seguridad Social ha dado el paso de establecer una protección indiferenciada de las situaciones de necesidad, con independencia del origen de las mismas, por lo que todavía subsiste una protección diferenciada de los llamados riesgos profesionales.

El desarrollo del sistema de Seguridad Social, la ampliación de su campo de aplicación y el propio perfeccionamiento de sus mecanismos de protección, ha alimentado una dialéctica constante entre la figura de las mutuas, asociaciones privadas de empresarios, que se fundan en el principio de la libertad asociativa y que buscan una gestión eficiente de la colaboración encomendada, con la propia estructura de la Seguridad Social. Eso hace que una nueva regulación legal resulte necesaria. Pero creo que la regulación propuesta peca de excesos y de incoherencias que deberían corregirse.

Ante todo, si se va a mantener la figura de las mutuas, y su naturaleza privada y asociativa, es preciso ser coherentes con ello. Las mutuas no son de la Seguridad Social, como pretende su nueva denominación, sino que colaboran, como asociaciones privadas, en la gestión de la Seguridad Social, desde el momento en que la protección por riesgos profesionales se integra en la misma. En esa labor de colaboración, si los controles y la supervisión son absolutamente necesarios (no hay que olvidar las malas prácticas que han tenido lugar, y la necesidad de erradicarlas), no pueden llegar, sin embargo, a desnaturalizar la figura.

La mutua se desnaturaliza si se concibe su actividad como delegada por los poderes públicos

Y esa desnaturalización se produce si se concibe su actividad como delegada por los poderes públicos (la figura de la delegación administrativa no creo que tenga aplicación, jurídicamente, en este supuesto), y si se somete tal actividad no ya al control, supervisión y tutela de la Administración, sino a la dirección de la misma, que llega hasta el extremo de reiterar su sujeción a las instrucciones recibidas, sin más concreción ni mayores precisiones.

La concepción de la actividad de las mutuas como actividad delegada y su sometimiento a la dirección externa, inspiran un régimen jurídico que creo incompatible con la naturaleza jurídica de las mutuas. No acierto a comprender cómo se puede predicar simultáneamente la naturaleza privada de las mutuas y su integración en el sector público estatal de carácter administrativo. O cómo se puede compatibilizar el carácter delegado y heterodirigido de su actividad con el riguroso régimen de responsabilidades que se establece.

Si se quiere mantener el modelo de colaboración de las mutuas en la gestión de la Seguridad Social, que ha demostrado su eficacia, corrigiendo los defectos que se han apreciado y fortaleciendo los controles, debe garantizarse la libertad asociativa de los empresarios, debe asegurarse la actuación libre de las mutuas en el mercado, y su competencia, y debe darse una respuesta razonable al tratamiento de los resultados económicos de la eficiencia demostrada en la gestión. Si tales resultados deben redundar, por una parte, en una mayor aportación de fondos al sistema de Seguridad Social, deben sin embargo también reflejarse en los beneficios recibidos por las empresas asociadas a la mutua y por sus trabajadores, y en la propia situación financiera de las mutuas, alimentando en alguna medida sus reservas propias o su patrimonio histórico.

Estamos ante una modificación legislativa de gran trascendencia que merece un debate pausado, en el que no se pretenda optar al mismo tiempo por una cosa, la naturaleza privada asociativa de las mutuas, y su contraria, la plena sujeción de las mismas a las normas de funcionamiento del sector público estatal.

Federico Durán López es catedrático de Derecho del trabajo. Garrigues Abogados.