Por una reforma fiscal a fondo

El autor reflexiona sobre cuáles deberían ser las líneas rectoras de una reforma en profundidad del sistema tributario español: estabilidad, simplicidad, estímulo de la competitividad y menor conflictividad

Una de las primeras actuaciones del actual Gobierno, el pasado mes de diciembre, fue la aprobación de medidas fiscales de urgencia, incluyendo el incremento de los tipos impositivos del IRPF. Asimismo, la muy reciente reforma del mercado laboral incluye algún incentivo fiscal para los contratos de apoyo a los emprendedores.

Evidentemente, ese conjunto fragmentario de medidas no puede ser conceptuado como una reforma fiscal. Ni el ámbito limitado de las modificaciones, ni el declarado carácter provisional de la mayor parte de ellas, se corresponde con el sentido profundo de lo que es una reforma fiscal.

Sin embargo, es lógico esperar, y así lo ha reconocido el propio Gobierno, que a estas primeras medidas seguirán sin demora otras de mayor entidad, que supongan una revisión en profundidad del actual sistema fiscal.

Resulta pues oportuno, y urgente, efectuar algunas reflexiones al respecto; con ellas pretendo, más que apuntar la conveniencia de medidas concretas, sugerir una cierta manera de hacer las cosas, cambios que minimicen los costes añadidos e innecesarios que el modelo actual genera.

En primer lugar, es necesario que las normas fiscales se caractericen por una mayor estabilidad. No tiene sentido, por ejemplo, el proceso de supresión y posterior recuperación del impuesto sobre el patrimonio, en un muy breve plazo de años.

También cabe observar con preocupación las propuestas de nuevos impuestos, algunos auspiciados desde instancias internacionales, que adolecen de notable improvisación conceptual y escasa o nula experiencia de aplicación previa. Es muy dudoso que la adopción de alguno de los gravámenes propuestos para incrementar la fiscalidad del sector financiero ofrezca una mínima garantía de aplicación estable y segura, cuando no hay estudios de impacto económico solventes, y las soluciones barajadas siembran graves dudas sobre los daños colaterales de las mismas; en especial en la hipótesis de su adopción solo parcial en el seno de la Unión Europea.

El sistema fiscal es esencialmente cambiante y ha de adaptarse a la coyuntura, pero no es recomendable hacer experimentos. Las soluciones adoptadas deben estar basadas en modelos técnicamente contrastados y en políticas sólidas, de previsible continuidad.

De otra parte, hay que asegurar que el futuro sistema fiscal reduzca significativamente la carga administrativa de cumplimiento del mismo. Es imperativo revisar la demanda de numerosas obligaciones formales, cuya efectividad en la lucha contra el fraude no acaba de confirmarse; además deberán darse plazos razonables de adaptación a los frecuentes cambios introducidos, reduciendo los costes de adaptación de procedimientos que cada modificación supone.

La experiencia reciente en relación con el modelo 347, en cuanto a operaciones sujetas al IVA, o la rigurosísima regulación de las obligaciones de documentación establecidas en materia de operaciones vinculadas son solo algunos ejemplos notorios de situaciones que se deberían evitar.

En tercer lugar, y respondiendo a su papel como instrumento de política económica, el sistema fiscal deberá seleccionar cuidadosamente aquellos incentivos que contribuyan a maximizar la competitividad de nuestra economía.

Las frecuentes modificaciones en la regulación en el IRPF de las deducciones por adquisición de vivienda impiden la estabilidad deseable en un incentivo tan relevante para la gestión económica de las familias. Asimismo, el reiterado conflicto con las normas comunitarias y posterior supresión de algunos de los incentivos más relevantes en la normativa del impuesto sobre sociedades español -deducción por actividades exportadoras, amortización del fondo de comercio financiero de entidades extranjeras o el reciente caso del tax lease de buques aún sin resolver- suponen graves vaivenes que se deben evitar en el futuro; lo contrario supone dirigir el esfuerzo inversor y organizativo de las empresas creando unas expectativas que luego se ven truncadas, con grave merma de su rentabilidad.

Para finalizar, hay que aspirar a que cualquiera que sea el sistema fiscal vigente en un momento dado, su aplicación tenga una menor conflictividad que la actualmente existente.

A dicho efecto, es preciso reducir las frecuentes dudas interpretativas que la aplicación del sistema fiscal genera. El incremento de la complejidad de sus normas y la limitación del papel normativo atribuido a los reglamentos de los impuestos alimentan la posibilidad de lagunas interpretativas; por ello es deseable una intensa labor administrativa de difusión de las nuevas normas y de explicitación urgente de sus criterios de interpretación, sin que el temor a un uso sesgado justifique la notable dilación con que estos se concretan en ocasiones.

Otro aspecto deseable es el de que mejore la capacidad de resolución paccionada de los posibles conflictos. El limitado uso de figuras como los acuerdos previos de valoración o las actas con acuerdo permite solicitar una actitud más dialogante por parte de la Administración tributaria. Indudablemente, iniciativas como la del Foro de Grandes Contribuyentes reflejan una sensibilidad en esa dirección; urge ahora el pleno respaldo normativo a esa iniciativa y dar plena carta de naturaleza en nuestro ordenamiento a las soluciones pactadas, que posibiliten una significativa reducción del número de conflictos y posteriores litigios a que estos dan lugar.

A modo de conclusión, hay que aspirar a un sistema fiscal cuya onerosidad sea la estrictamente derivada de las cuotas a pagar, que minimice las cargas formales añadidas y ofrezca una perspectiva estable y segura, en cuanto a las normas que lo articulan y a los criterios de su aplicación administrativa. Esa misma exigencia de estabilidad y seguridad jurídica eran, pocas semanas atrás, uno de los imprescindibles elementos para la proyección de la marca España, a juicio de los distintos ministros de Exteriores de la etapa democrática. Estabilidad y seguridad son, sin duda, aspiraciones esenciales en la oferta de la sociedad española, también en el terreno de lo fiscal; su logro contribuirá a una más pacífica convivencia entre las Administraciones tributarias y los particulares o empresarios establecidos en España, aparte de ser una garantía imprescindible para fomentar la venida de nuevos inversores y empresarios.

Ginés Navarro. Director General de la Fundación Impuestos y Competitividad