Crisis y financiación local
Toda crisis puede ser una oportunidad o la justificación de un mal arreglo. Esta afirmación viene a cuento del conflicto surgido entre el Ayuntamiento de Madrid y el Gobierno del Estado como consecuencia de la prohibición de todo nuevo endeudamiento impuesto a los ayuntamientos con una deuda superior al 75% de sus ingresos.
A nadie se le oculta que la financiación de los entes locales es un problema no resuelto. Los tributos propios y la participación en los ingresos estatales y autonómicos no cubren las necesidades para el ejercicio de las competencias propias y la prestación de los servicios de sustitución correspondientes a otras Administraciones. El principio constitucional de suficiencia financiera brilla por su ausencia.
En esta situación de penuria económica crónica, los ayuntamientos siguen siendo la primera línea de relación de los ciudadanos con los poderes públicos, la puerta a la que se acude en demanda de satisfacción de las necesidades vitales, de más y mejores servicios. Ello ha forzado a los ayuntamientos a recurrir a otras fuentes de ingresos, como la gestión del propio patrimonio o el endeudamiento.
La crisis económica ha venido a agravar esta situación. Se reducen de forma drástica los ingresos por tributos propios, se reducen las transferencias, se agota el recurso al suelo, al tiempo que la demanda de servicios, en la actual situación del ciclo económico, no solo se mantiene sino que se incrementa. Los ayuntamientos son un instrumento imprescindible para garantizar la cohesión social en época de crisis, pero nada se hace para ayudarles. Ello obliga a tener que acudir a la deuda y al crédito. Se podría haber asumido el reto de la reforma del sistema de financiación local, con el fin de hacer realidad el principio de suficiencia financiera y reforzar la posición constitucional de los entes locales como entes dotados de autonomía a los que corresponde decidir la asignación de sus fondos para la satisfacción de las necesidades de sus ciudadanos.
Frente a ello, y en el marco de las exigencias comunitarias, desde un primer momento se optó por imponer un severo régimen de estabilidad presupuestaria a través del control del endeudamiento con el fin de reducir el déficit público (leyes 18/2001 y 15/2006). Siguiendo esta línea, el Real Decreto-Ley 8/2010 ha dado una vuelta de tuerca sobre los entes locales impidiendo a muchos de ellos toda nueva operación de endeudamiento en 2011, medida cuya justificación y eficacia resulta cuestionable. Como casi siempre, toda solución radical, sin un mínimo plazo de adaptación a una nueva situación, resulta un mal arreglo.
La justificación de la medida puede ser discutida. Por un lado, al tratar por igual a un amplísimo número de municipios sin tener en cuenta su nivel de desarrollo económico o su dotación de capital puede producirse de hecho un trato discriminatorio. Por otro lado, no se acreditan, suficientemente, las razones que legitiman la intervención estatal sobre los entes locales, esto es, quizás falte una justificación clara y razonada de, por ejemplo, en el caso del Ayuntamiento de Madrid o de otras grandes ciudades, cómo su deuda afecta a la ordenación general de la economía o ponga en peligro la subsistencia financiera del propio ayuntamiento, especialmente cuando reparamos en que, del total de la deuda pública en España, las entidades locales únicamente son responsables del 6%.
En consecuencia, de un control tutelar, en cuyo seno se puede modular la medida que finalmente se adopte a través de la oportuna autorización, de forma que la prohibición radical e indiscriminada supone pasar a una imposición propia de una relación jerárquica.
Por lo que se refiere a los efectos de una prohibición total de endeudamiento, los mismos pueden resultar desproporcionados. Si no se puede ofrecer un plan riguroso, dentro del que, por ejemplo, se permita refinanciar la deuda a quien había actuado contando con esta posibilidad en el diseño de su modelo financiero, la consecuencia inevitable será el incumplimiento de la Ley de Morosidad, el perjuicio de los proveedores y el incremento de la deuda por la carga de los intereses de demora. El Gobierno corta ahora el acceso a aquella fuente de ingresos a la que él obligó a acudir sin que vaya a lograr una reducción mínimamente significativa del volumen global de la deuda del Estado. La desproporción es más evidente si se tiene en cuenta que la refinanciación solicitada por los ayuntamientos no supone incremento del déficit ni de la deuda de España.
Tal vez por ello, y antes de afrontar lo que debería ser la solución definitiva de la financiación local, parece lógico reclamar otras soluciones de urgencia que permitan un mejor equilibrio entre las legítimas reivindicaciones locales y el objetivo de la estabilidad presupuestaria y la reducción del déficit.
Joaquín Tornos Mas. Catedrático de derecho administrativo de la Universidad de Barcelona