Autopistas jurídicamente seguras
El sector de las infraestructuras es probablemente uno de los que más está sufriendo en España las consecuencias de la crisis, a pesar de constituir una de las piezas más potentes y reconocidas para el aumento de la productividad de la economía y para la generación de empleo. La necesidad de reducir el déficit público, que se ha puesto de manifiesto con toda crudeza en los últimos meses, está afectando de lleno al ámbito de la obra civil, y su caída puede arrastrar a una parte importante de la industria auxiliar con la que se complementa.
El anuncio del ajuste de las inversiones del Ministerio de Fomento, levemente matizado en las últimas semanas, es una de las medidas que mayores consecuencias tendrá para la economía en general, y en particular para el empleo. El propio ministro, José Blanco, lo ha destacado en el Congreso al señalar que el sector de la obra civil se tendrá que reestructurar ya que "la realidad es la que es".
Es cierto que el sector viene de una situación de auge sin precedentes. Según el Ministerio de Fomento, en los últimos seis años la inversión en el sector ha superado los 86.000 millones de euros, triplicando la inversión realizada en países como el Reino Unido o Francia. Nuestro país tiene una posición de liderazgo dentro de la Unión Europea en cuanto al número de kilómetros de autovías y autopistas, por ejemplo, tanto en términos absolutos como en términos de kilómetros por habitante. No es exagerado afirmar que tenemos una red muy completa, que, sin duda, ha generado importante beneficios a los usuarios y a toda nuestra economía en general.
La financiación de este nivel de infraestructuras con cargo principalmente a los presupuestos públicos resulta claramente insostenible, pero tampoco sería razonable parar injustificadamente obras que siguen siendo necesarias. De ahí que nuevamente se dirija la vista en estos momentos a la colaboración público-privada, como hace el propio Ministerio de Fomento en el nuevo Plan Extraordinario de Infraestructuras (PEI), que prevé nuevas inversiones por 17.000 millones de euros.
Sin embargo, la apelación a la financiación privada de nuevas infraestructuras, requiere, entre otros aspectos, mantener la seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los inversores. Esta seguridad jurídica puede verse en entredicho como resultado de determinadas actuaciones de la Administración, ya sea a nivel estatal, autonómico o local, como ha sucedido en alguna ocasión.
Caso paradigmático de estas situaciones que alteran el equilibrio de la concesión y la hacen económicamente inviable es el de la AP-41, Madrid-Toledo. En agosto de 2003, el Ministerio de Fomento aprobó el pliego de cláusulas administrativas para la construcción de la AP-41, concebida como vía de conexión mediante peaje entre estas ciudades. La obra fue planificada además como el primer tramo de un nuevo eje de comunicación entre Madrid y Andalucía, con un trazado, hasta Montoro (Córdoba), que acortaba en 82 kilómetros el trazado actual de la A-4 y evitaba en su recorrido el difícil puerto de Despeñaperros.
La autopista Madrid-Toledo fue considerada de interés público y construida, con los medios y la tecnología más avanzados, por la iniciativa privada. Dada la financiación requerida, las condiciones de la concesión establecían un sistema de peaje a los usuarios que hacía posible la remuneración del concesionario y el retorno, en un amplio horizonte de cuarenta años, de la importante inversión realizada.
Sin embargo, dos causas ajenas a las empresas que forman parte del grupo concesionario han alterado las bases del contrato de concesión. Por un lado se ha dejado en suspenso la prolongación de la autopista hasta Andalucía, cuyo puesta en servicio estaba prevista para el año 2009 (condición esencial para su viabilidad económica), y, por otro, se ha realizado el desdoblamiento de la M-407, autovía gratuita que discurre paralela a la AP-41 en un tramo de 11,6 kilómetros en el suroeste de la Comunidad de Madrid, lo que supone una clara alternativa al proyecto empresarial inicial.
El resultado ha sido que el tráfico previsto por la propia Administración de unos 17.000 vehículos por día, que sirvió de base a las ofertas presentadas, se ha quedado en poco más de 1.700. Los dos incumplimientos mencionados han causado, hasta la fecha, unas pérdidas acumuladas de 35,6 millones de euros, que amenazan la viabilidad de la concesión de la AP-41 y el aprovechamiento de una gran vía de comunicación ya construida.
Más allá del caso de la AP-41, cabe afirmar que la vulneración de las condiciones pactadas en cualquier contrato de concesión pone en peligro la viabilidad de las concesionarias y de las concesiones cuya titularidad ostentan y, además, puede tener un efecto aún mayor si es tomada como un grave precedente por las entidades financiadoras de este tipo de proyectos.
Un Estado de derecho debe garantizar la relación entre la Administración y sus administrados para generar confianza en los inversores, máxime cuando nos observan atentamente desde fuera de nuestras fronteras. Es lógico pensar que si se produce algún cambio en un contrato público, la Administración debe rectificar a tiempo o compensar al perjudicado salvaguardando la seguridad jurídica de las relaciones contractuales.
Es necesario, en un caso como el mencionado de la autopista AP-41, o en otros casos similares que se puedan presentar, actuar con sensatez y arbitrar soluciones razonables. Y, en términos más generales, el sistema jurídico español debe garantizar la seguridad de las inversiones privadas, en especial cuando se hacen para llevar a cabo obras de interés público que contribuyen a la modernización del país.
Antonio Sánchez Soliño. Profesor titular de la ETS de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad Politécnica de Madrid