'Ley paraguas', una oportunidad perdida
El 31 de mayo de 2008, en una tribuna de este mismo diario, el profesor Carlos Sebastián venía a sintetizar las conclusiones del estudio Instituciones y economía: cómo las instituciones condicionan el funcionamiento de la economía española, elaborado por él mismo y otros profesores de renombre. Destacaba que las instituciones (formales e informales) son condicionantes de primera magnitud de la evolución de la productividad, especialmente a través de la elaboración de las normas y disposiciones de distinto orden que regulan la actividad económica. El extenso estudio citado ponía de manifiesto el reto de España para mejorar su regulación simplificando y agilizando procedimientos e introduciendo mayor seguridad jurídica en el marco normativo.
Tan sólo cinco meses más tarde se conocía ya la primera versión de la principal de las normas de transposición de la Directiva CE/123/2006 relativa a los servicios en el mercado interior y que ha sido ya aprobada como Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. El objetivo de la directiva y de esta ley, conocida como ley paraguas, iba precisamente dirigido a garantizar un marco jurídico que permita el desarrollo efectivo de la actividad económica de la libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios. Era por lo tanto una oportunidad inigualable para mejorar esa patología regulatoria que señalaba Sebastián.
La Ley 17/2009 ofrece un paraguas general que, en algunos casos, sí permite determinar claramente qué normativa tanto estatal como autonómica queda derogada o desplazada en la transposición de la Directiva. Sin embargo, en el caso de la legislación comercial, no resulta suficiente. Esta clarificación del régimen jurídico se debería haber recogido en la modificación de la Ley de ordenación del comercio minorista, que acaba de ser aprobada en las Cortes, y cuyo resultado dista mucho de ser satisfactorio, al menos para una parte importante del sector empresarial entre el que se encuentra ACES.
Algunas voces jurídicas autorizadas, como Muñoz Machado, señalan que el fin último de la directiva de simplificar el régimen de autorizaciones en beneficio del administrado no se ha logrado, ya que "se abre un panorama competencial de cuyo ejercicio puede resultar una heterogeneidad de criterios aplicativos de la directiva difíciles de coordinar".
El Estado parece haber renunciado a este importante papel de garante de la aplicación de los principios de la directiva en el ámbito de la distribución comercial. De hecho, al menos 11 comunidades autónomas han modificado su regulación para adaptarla a la directiva y el resultado (salvo algunas excepciones) ha sido nuevamente un régimen complejo y heterogéneo de autorizaciones en que la excepción se convierte en regla.
La directiva prohíbe tajantemente que con razonamientos económicos se justifique una autorización administrativa previa para abrir un establecimiento comercial. Sin embargo, tanto el proyecto de ley estatal como la inmensa mayoría de las leyes autonómicas aprobadas o en trámite justifican la existencia de una licencia de carácter comercial, es decir, económica.
Aunque la directiva haya servido para eliminar de la legislación algunas trabas que venían lastrando al sector, hemos perdido la oportunidad de diseñar un marco regulatorio realmente claro y competitivo. La simplificación de trámites y un marco legal regido por criterios de libertad empresarial, favorecen no sólo a las cadenas de distribución sino a todos los operadores del mercado. La eliminación de cargas y restricciones innecesarias para las empresas propicia una estructura comercial más eficiente y orientada al consumidor ciudadano en todos los modelos y formatos.
Aurelio del Pino González. Director general de la Asociación de Cadenas Españolas de Supermercados (ACES)